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地方食药监管体制改革缘何快慢不一

2014年02月26日 16:36 来源于 财新《中国改革》
绝大多数地区未能按照时间表推进体制改革。全国地方食药监管体制改革情况划分为三大类型:等待观望型、有限完善型和积极创新型
2013年4月19日,武汉市食药监局组织的检查团来到钟家村人防工程改造的美食街查看。CFP

  十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出,要推进食品药品监管机构和职责整合,充实加强基层监管力量。2013年4月10日,国务院下发《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》(以下简称《国务院指导意见》),阐述了地方整合监管机构、队伍和技术资源以及加强监管能力等问题,并要求各地原则上于2013年底之前完成机构和体制改革工作。那么,地方机构和体制改革进展如何?存在哪些亮点和差异?为什么会出现差异?围绕这些问题,我们做了回顾和评估。

谨慎乐观:体制改革进展情况

  根据调研掌握的情况,绝大多数地方未能在2013年6月底之前完成省级食药监管机构改革,省以下体制改革启动时间更晚。截至12月7日,在公众视野里,全国有20个省(市、区)出台了省食药监局“三定方案”,17个省(市、区)出台了地方体制改革指导意见,18个省(市、区)任命了省局新领导班子,如下表1所示。“三定方案”规定了行政机关主要职责、内设机构和人员编制,关注部门内行政流程和部门间协调关系,属于横向权力分配;地方指导意见则明确了不同层级政府间关系,是纵向权力分配。一横一纵构成了地方食品药品监管体制的大体框架。

  《国务院指导意见》原则规定,省、市、县三级食品药品监督管理机构改革工作分别于2013年上半年、9月底和年底前完成。可以看到,绝大多数地区未能按照该时间表推进体制改革。从区域分布上说,华北、华南和西北地区改革进展较快,华东地区则较慢。从时间节点上看,6月和7月为文件密集出台期,但后续跟进乏力,可见区域间进度差距在拉大,且个别地区改革明显滞后于全国平均进度。我们通过对省局“三定方案”和地方指导意见进行文本研究(discourse analysis),主要根据体制改革进展快慢和内容成效,我们将全国地方食药监管体制改革情况划分为三大类型。

  一是等待观望型。典型地区如天津、上海、江苏、浙江和福建,其特点是“按兵不动”,文件基本未出台。此外,辽宁因举办第十二届全运会,经省政府讨论决定,仍然按照分段管理,保障食品药品安全,避免出现因体制改革带来衔接不到位;新疆、西藏和宁夏属于少数民族自治区,具有独特的政治经济背景,体制改革也进展不大。

  二是有限完善型。尽管其出台机构和体制改革文件速度较快,但主要内容机械地重申了《国务院指导意见》相关要求,结合本地实际进行改进之处较少,政策创新更是乏善可陈。这类地区数量较多,典型省份如重庆、四川、贵州、海南、青海。此外,河北、吉林、安徽、江西等省份也有类似特点。

  三是积极创新型。这类地区在《国务院指导意见》的基础上有重大突破或自我创新,同时进度也不落后。例如北京实行垂直与分级“两结合”的监管体制;陕西采用分品种食品安全监管模式(具体分为肉制品及工业加工食品、乳制品及饮品、食品添加剂和调味品、餐饮服务、食用农产品流通、保健品);广东、河南在各级监管机构主要负责人任免上规定“事先征得上级主管部门同意”,而不仅仅是“征求意见”;甘肃、山西通过从工商所、乡镇卫生院、计生服务中心等多家机构划转编制充实基层监管派出机构;山西、湖北全面整合县(市、区)有关部门检验检测资源,建立综合性的公共检验检测中心,作为同级政府的直属事业单位,实质上是引入第三方购买服务;山西要求市、县统一组建食品药品行政执法队伍,予以高配并明确编制,还提出市(县)公安机关组建食品药品犯罪侦查支队(大队);甘肃、湖北、山西、山东、广西、黑龙江明确了基层监管派出机构人员编制配备数量;武汉根据辖区人口总数匡算食品药品监管机构执法人员编制总数等等。

版面编辑:张帆
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