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专家研讨:国企混改的“痛点”在哪里

2015年10月20日 10:32 来源于 财新网
要警惕有关部门为了既得利益,将所有在垄断性行业享有市场实力的国企全部划入“公益类”,从而延缓国企改革步伐
 

  【财新网】(记者 周东旭)10月19日,中国人民大学国家发展与战略研究院发布国企混合所有制改革的年度报告并进行专家研讨,报告由中国人民大学经济学院副教授刘小鲁和中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华执笔。

  报告首先指出,国有企业不再是“低效率”的代名词。一些国有控股企业,尤其是央企,其经济效益甚至好于一些民企,至少总体上国企和民企之间的效率差距在缩小。

  只不过,国有企业的盈利具有明显的行业、规模和身份特征,具有高盈利能力与高生产率的国有和国有控股企业普遍位于具有垄断性特征的行业。以2013年为例,国有控股企业平均销售利润率在10%以上的行业按照利润率由高到低排序分别为:石油和天然气开采业,家具制造业,酒、饮料和精制茶制造业,烟草制品业,有色金属矿采选业和医药制造业。其中,石油和天然气开采业,酒、饮料和精制茶制造业和烟草制品业都是具有典型行政性垄断和专营特征的行业。

  另外,央企在盈利能力和生产率上均优于地方国有企业。2013年,央企平均销售利润率为6.12%,而地方国有企业销售利润率仅为4.18%。

  报告进一步指出,混合所有制有助于提高国企效率,其中主要是依靠市场势力和贷款优惠政策,且市场势力是最为主要的因素。比如,混合所有制国企所处行业很大程度上是高度垄断的行业。平均而言,市场势力对国有独资和国有控股企业生产率的贡献为14%。

  同时,混合所有制国企可以凭借国企地位获得更低的融资成本。2013年,国有独资企业和国有控股企业的平均债务融资成本分别为2.23%和2.56%,不仅明显低于私营独资企业的3.54%,也低于非国有内资混合所有制企业。

  对于混合所有制改革未来的发展方向,报告建议:

  第一,加快国有企业的混合所有制改革步伐,特别是加快垄断性行业的国企混改步伐。目前来看,竞争性行业的国企混改比较有效,其效率显著高于纯国有企业。一个重要原因就是民营资本的进入有助于规范国企的公司治理机制。下一步的重点是推进垄断性行业的国企引入民营资本,加速混合所有制改革步伐。

  第二,将国企分类改革思路与完善市场竞争环境结合起来,通过营造竞争性市场环境给国企改革提供动力。目前国企改革的总体思路是,将所有国企分为商业类和公益类。要警惕有关部门为了既得利益,将所有在垄断性行业享有市场实力的国企全部划入“公益类”,延缓国企改革步伐。报告具体建议,对那些“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”进行科学的细分,并作为“负面清单”向社会公布。绝大部分国企应该属于商业类,应该通过市场竞争的外部环境来改进效率,以市场化的手段来进行混合所有制改革。

  第三,加快国有企业的薪酬改革步伐,使国企员工的薪酬能够反映实际生产率。目前,由人设部牵头组织的国企薪酬改革方案尚未出台。研究表明,国企目前的职工薪酬难以全面反映其生产率,缺乏显著的激励效果,因此职工持股才成为一种补充激励手段。应该优化职工薪酬结构,例如提高奖金或津贴的比例,减少固定工资的比例,使薪酬能够成为激励员工积极性的基础手段,这符合市场经济基本原则。

  第四,先市场化改革,再推行股权激励。由于国企资本金盘子太大,极少数股份很容易被稀释,难以发挥股权激励的正常效果。太多员工持股,则容易导致小股东的搭便车行为。而且,很多国企处于行政性垄断行业,这些员工已经享受了稳定而丰厚的工资福利,再对他们实行股权激励,可能导致利益固化,引发社会不公情绪。因此,对于竞争性国企,可以推行员工持股;但是对于垄断性国企,应该先进行市场化改革,然后再推行员工持股。

  第五,要从根本上改革国企,必须明确国企的定位。如果国企仍然要承担政治、社会和经济职能,而不是承担单一职能,那么多任务代理模式下,国企不可能成为纯粹追求效益或者降低成本的市场化主体。更重要的是,只要国企仍然承担政治和社会职能,就不可能完全做到“政企分离”,就不可能与民企平等竞争。报告建议,少部分国企承担政治和社会职能,它们应该被划入公益类国企,作为“特殊企业”存在,不参与市场竞争;大部分国企应该只承担经济职能,它们应该被划入商业类国企,由市场竞争来决定其去留。

  附:学者、政府人员与企业代表看“混改”

  在研讨环节, 中国社会科学院经济研究所研究员刘小玄,北京大学经济学院教授平新乔,以及湖南省国资委发展规划处处长、中国人民大学企业与组织研究中心研究员王强,湖南长丰投资开发公司总经理戚智勇分别从不同角度展开讨论。

  刘小玄:国企定位要清晰且单一

  我很赞成报告最后的提法,国企改革一定要考虑到它的目标是什么。每个国企的目标不一样,如果目标就是政府定下的社会目标,满足社会责任,就不用利润考核。如果就是将利润和效益作为目标,就要用利润考核。如果兼顾多个目标,实际上最后什么目标都达不到。所以,目标一定要明确,而且一定要单一的目标,不要想兼顾好几个目标,我觉得那不太可能。最后一旦亏损,企业就会用社会目标来推卸自己责任,它就不会承担亏损的责任。

  如果定下社会目标,亏损是可以理解的,而社会目标一旦定好,国家就要加强监督,加强审计,在这个时候就不允许有任何这方面的不良行为,也就容易考核,是透明的。但是,如果定下的是利润目标,就不用那么严格的考虑社会目标和公共目标,就按照社会一般其他企业看,没有利润,企业不行就不行,不能给其援助,也不能补贴,该破产就破产,该退出就退出。这样就清晰了很多,这也涉及到产权问题,实际上是产权清晰的表现。

  国企问题之一就是产权不清晰,目标太多,多目标必然导致产权混乱,产权本身就比较混乱,属于国家,可怎么代表国家?谁也说不清楚。所以,很多时候企业会在国家的名义下夹杂自己的私货,比如个人贪污、职务消费、高福利等。各种各样的转移支付、内部利益输送等等都是在国家的名义下做的,最后辩解因为承担了社会责任,所以亏损正常,产权非常不清晰,目标非常不明确。

  所以,国企改革一定要把目标明确了,就是单一目标,其他目标是次要的,服从于主要目标,既能盈利,又能满足社会责任最好,如果主要利润目标不能满足,就不要奢谈社会责任,那没有意义。这是下一步改革要重视的很根本问题,国企改革文件中涉及到的分类,公益性和商业性,已经很清晰,但是下面能不能做到,恐怕还需要很多曲折,改革历来是上有政策下有对策。上层定位清楚了,后面的问题就好办得多。公益性的就是公益性的,商业性的就是要按照竞争原则来做,不要一天到晚只想拿国家补贴,享受这个优惠、那个优惠,完成不了,就以社会目标掩盖自己的失误。

  平新乔:应该怎么看待混改

  谈到改革的最优次序,实际是又回到80年代讨论的老问题,到底先改产权还是先改市场?可能还是要先改市场。产权不是不能改,但是阻力太大。9月14日,以中共中央和国务院名义下发《关于深化国有企业改革的指导意见》,我读完后,感觉背后意思就是产权暂时不改,至少到十九大不改,要改也是2020年以后。好在习近平总书记的讲话,有提到地方可以突破,好像是留了一个口子,所以还可以改。

  所以,在这种情况下,先推进公平竞争,比如去掉国企的资金优惠、信贷配额,给垄断势力做一点手术,让市场相对更公平一些。不是说产权不重要,产权问题其实很清楚,但是阻力太大,涉及很多利益关系,也涉及国企全民的社会保障,动的太多,确实对福利有影响。

  但是,如果改革市场竞争环境,共识会比较强,争议也比较少。适当增加混改比重,引进非公有制企业进入,或者国营和民营企业合资,更容易被接受。然后,在资金优惠方面公平一点。一旦国企那些由于市场支配导致的优势慢慢丧失,然后再改革国企可能就会更容易些。

  还有一个问题需要研究,混改以后,让非国有企业进来,或者说同一个项目让非国有企业做,或者在企业股权中增加非国有比重,这种做法为什么就可以降低市场势力呢?也就是说,为什么所有权结构问题就可以改善市场结构?可以降低市场里面垄断力量?可能提高市场里边的竞争化程度?这是一个很重要的理论问题,也就是产权改革跟市场竞争的关系,报告可以考虑进一步对此加以说明。

  包括国家对国有企业的定位,我同意刚才刘小玄研究员说的,目标要么是利益最大化,要么就是社会目标,当然这个也需要论证,为什么多目标不好。我最近又把《国富论》翻出来看,下卷第五篇,亚当·斯密研究了55个国有企业案例,他明确指出,国企就是把国家和企业两边最坏的东西结合在一起了,比如说腐败。所以,把多目标放在一起,利益输送就很难说清楚。现在国企很明显表现出这一点,打击腐败了,经营就出问题。说到底是腐败和亏损之间有关系,原来不打腐败,就是利益输送,现在打了,就亏了。当然,我们理解中央的苦衷,但是这个问题现在还是没有解决。

  王强:混改不宜“一窝蜂”

  除了该不该混改,还要回答怎么混改。怎么混改是技术性问题,并不是体制问题,有很多问题需要研究,我不是反对混改。

  这个时候,我们还是要冷静一下。中央在出台《关于深化国有企业改革的指导意见》之前,出台了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》,很多人不理解,说这是不是回头了。其实这是对的,先立规矩,后做事,不立规矩,下面的困难是很可怕的,所以要引起高度重视。

  再提一些具体问题。第一,国有企业的人格化代表,是一个机构,不是一个自然人。每当合作愉快的时候大家都愉快,合作不愉快的时候,民营企业要退出,一定要高价退出,把我的股份买走,以很高的价格,不然他拼命。另外就是收购,他挤你,通过很低的价格给你,通过很多手段,包括合谋,就是代理人,这一方和那一方合谋,本来应该是对立的一方,他们合谋了,一起对抗上面的机构。刚才刘老师讲了国有企业产权现在并清晰、不真实,这种现象出现,交易结果就是极不公平的。

  第二,国有企业存在预算软约束,讨论了很多年,大家都有共识,西方企业也有软约束,但是在中国现有的体制下,软约束更明显。既然预算和责任都是软约束,谈判时谈判人的压力就小,争取利益最大化的动力就弱,甚至与别人搞合谋,反做局套取委托人的利益和资源,这是很可怕的事。现在强调行政改革,事前审查大大放松,事后监督加强,这对行政部门绝对正确,但是对国资监管是不行的,不能完全把国有资产监督管理委员会当作政府部门。现实中的投资数额很大,已经投错,事后监督还有什么意义?

  对投资尤其大投资要监督、审查,而且审查不是通常意义上政府部门的行政审查,而是以经济思维审查,要考虑经济可行性,要把关,天下没有一个老板对下面的投资放任不管。只要想通这个道理,就想得通国资委对投资的审查。顺便插一句,实际上现在的银行归属于央行、财政部管,实体企业归属财政部管,是起到预算硬化作用。

  第三,现在混改的配套制度不完备,尤其是基础制度。一是不完备,二是不完善,三是层次不高,很多都是国务院国资委出台的,他是央企出资人,和其他出资人是平等的,但是又指导其他出资人,约束力就会很弱,可以听你的,也可以不听。另外,混改上下一个动作、一刀切、一窝蜂,这可能带来一些新问题。混改是资本合作,是市场经济日常的行为,不要一窝蜂搞,成熟一个搞一个,不搞一刀切、不搞一窝蜂。

  第四,在市场经济中有两个行为,现在强调资本合作,其实还有更重要的是资本竞争。资本竞争才是市场经济最为核心的东西。企业和企业竞争背后是投资者的竞争,就是资本和资本的竞争,怎么保证平等性才是最关键的。恰恰在资本竞争,尤其资本竞争公平上面,政府是最应该有所作为,也能够有所作为的地方,但实际上还是弱了一些,需要强化。

  现在出现的问题与顶层体制改革没有大的变化有很大关系。目前,国有企业改革到了最高层面,这是最需要关注而且是国有经济体制改革现在的关键突破口。我在我的著作中提出一个观点,就是四个分开,政资分开、资资分开(金融国有资本和实业资本分开),监监分开(出资人监管和政府监管分开),资代分开(委托人和代理人权利分开),这四个方面做到了,国有企业全面系统化改革也就完成了。

  戚智勇:地方国企改革为何如履薄冰

  我们集团公司作为湖南省特批的第一批改革试点,在集团公司层面改革。这次国企改革确实像刚才报告提到的那样,只能通过混改这么一个途径,打擦边球,看看能不能进入国资领域,别的方面找不到太多途径。

  第一,现在我们搞改革也是如履薄冰,集团公司前年已经开始了,还是没有改集团公司,在集团公司下面成立了一个股份公司,让股份公司成为一个平台。实践中,很多措施不敢弄,还是要省委省政府特批。为什么不敢弄?因为国企改革文件中,先是有一个防止国有资产流失,而且里面有大量的红线不能碰,其实,这些红线对于我们来说,稍不留神就踩了。

  为什么进行股份制改革?国有企业进行股份制改革就是希望引进民资,改进机制。民企为什么到这来?如果它真有创造力,为什么会与国资合作?恐怕无非就是要寻找垄断的优势。而国企不愿意“分享”垄断优势,民营企业为什么还会与你合作呢?所以,这些要搞清楚。

  第二,公平性的问题。现在搞了规矩,这是好事,把红线立下来也是一个制约。国企改革能不能也搞一个负面清单?比如有些鼓励地方试,现在地方哪敢乱试?试了就有可能变成先烈。如果搞负面清单说清楚,就像邓小平提出改革开放一样,可以试,试错了也可以。现在做企业很怕试错了,错了就要被追究责任。所以,在公平环境创造方面,可不可以引入负面清单,允许试错。

  第三,员工薪酬和员工持股。我们集团层面的改革是600名员工持股,如果明年上市面临一个问题,就是股东太多,要改为200名。我们推出改革以后,领导经常说一句话,体制改了机制没改,因为主人太多了。本来在国有企业,为什么员工没法开掉,为什么薪酬拉不大?是因为员工都认为自己是企业主人,不可以随便开除,不能随便制造这么大差距,制造差距可以到国资委告状。所以,员工持股一定要是核心骨干团队,这不能回避。员工薪酬现在都是合同制,可以与民营企业包括外企打通,没有什么太大关系。更多要考虑的是员工持股的人员成分、持股比例,以及将来企业上市或者走向资本市场的需要。

  最后,我们现在最担心的就是关于利益输送、转移支付这些“扣帽子”的问题,这是一线经营者最担心的,几千块钱也可以“扣帽子”。一个企业,包括私营企业做大了也都是垄断的,相互之间不可能没有交易。这一块要非常重视,如果不重视,把大家积极性调动起来,推动改革就会很困难。现在选择余地大了,国有企业面临的很大一个问题就是核心骨干干着干着就走了,羽翼丰满,没有必要留在这个企业,因为外面的薪酬更高、股权更多,发展空间更大。

  以上研讨会内容为发言摘录,未经作者审阅

 
责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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