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【舒立观察】理清政府间财政关系的重大一步

2016年09月05日 09:41 来源于 《财新周刊》
财政事权与支出责任划分改革,将为全面推进事权划分改革积累经验、趟出路子。倘若这项改革如期完成,将是本届政府向历史交上答卷中的一大亮点

  一份旨在调整中央与地方财政关系重要文件日前发布,顿时成为舆论关注的热点。它来得有几分突然,毕竟国人等待它,已有漫漫22年;它来得令人欣喜,因为众所周知,这项改革牵一发而动全身,难度极大。出台这一文件,彰显了决策层迎难而上的改革决心。

  这份名为《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(下称《意见》)公布,意味着事权责任改革将从财政事权改革开始。中央与地方事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提。改革开放以来,中央与地方财政关系几经变迁。1993年,中共十四届三中全会决定首次提出“合理划分中央与地方事权”,1994年实施了对此后经济高速增长居功至伟的分税制改革。然而,限于当时情势,改革更多着眼中央和地方收入划分,虽然作出了事权和支出责任划分方面的改革承诺,但进展缓慢。中共十八届三中全会重提“建立事权和支出责任相适应的制度”,倏忽三年已逝。如今,改革步入深水区,阻力重重,改革只能尽力而为。在各方激烈博弈下,能制定出这份把脉中国现实、契合现代经济学原理的文件,殊为不易。

  随着中国经济改革推进和国民对公共服务需求提高,现行政府间事权和支出责任的划分矛盾不断加剧。正如《意见》所坦承,政府职能定位不清,一些本可由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多,而一些本应由政府承担的基本公共服务,财政承担不够;中央与地方事权和支出责任划分不尽合理,一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担,一些宜由地方负责的事务,中央承担过多。此外,中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠,共同承担的事项较多。反映在财政收支上,中央和地方财政收入和支出占比相差甚远,明显存在地方承担事项过多、财力不足的情况。地方政府严重依赖土地财政、城投平台等预算外收入来支撑地方发展,很大程度上正是地方财权事权不匹配下的无奈之举。

  在诸多改革推进缓慢的背景下,《意见》在事权前首度冠以“财政”二字,内涵更加清楚,但所指范围明显缩小,这突显了改革以财政为突破口的用意。作为国务院第一份系统提出从事权和支出责任划分角度推进财税体制改革的重要文件,《意见》抓住了政府提供基本公共服务这一核心职责。在划分原则中,外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容原则三个维度清晰可辨。

  不同于以往的原则性阐述,此次《意见》在划分央地财政事权上有具体阐述:体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责,地区性基本公共服务由地方负责,跨省(区、市)的基本公共服务由中央与地方共同负责。《意见》还制定了改革时间表,要求2019年-2020年基本完成主要领域改革。改革急迫之情,跃然纸上。

  应该承认,仅凭一纸《意见》,并不能保证央地财政事权和支出责任划分改革到位,因为它涉及政府与市场、中央与地方关系,既要与转变政府职能、简政放权等行政管理体制改革相衔接,也要与教育、社保、医疗卫生等改革相结合。特别是,从中央到各级地方政府的职能高度一致,即俗称的“上下一般粗”,虽经多次行政改革,但其基本框架未变。科学划分事权一直没有得以落实的深层次原因,是中国缺乏按照一定的原则分配各项政府职能的观念。计划经济时期行政性分权的残留,传统文化中“封疆大吏”体制的影响,均难以根除。“毕其功于一役”显然是不可能的。

  即使只就财政改革而言,政府间财政关系调整也需要预算管理改革、税制改革的配合。《意见》主要从事权分配的角度做出调整,并未涉及财权分配的内容。要进一步理顺中央与地方的财政分配关系,制定中央与地方收入划分总体方案必不可少,其前提是个税、消费税、房地产税、营改增等税制改革基本完成。此外,《意见》主要对中央和地方的财政事权做出划分,省以下财政体制改革尚需各地根据情况自行探索。这也是一项悬置多年、未获突破的改革议题。

  改革方案总有难尽如人意之处,重要的是在现实约束下持续推进,不失时机地取得突破。

  《意见》显示了中央集中部分事权的改革方向,有论者担心,这岂不加强了中央集权?殊不知,市场经济内在地要求中央与地方之间按照经济规律来分工合作,市场经济的广度与深度越高,越需要中央政府代表全局利益,承担一定的事权。《意见》同时强调,要降低对地方政府的不当干预,增强地方政府的自主权。因此,理解这份文件不可偏执一端。

  财政事权与支出责任划分改革,迈出了政府间财政关系改革的第一步,有利于最终实现“财力与事权相匹配”,也将为全面推进事权划分改革积累经验、趟出路子。倘若这项改革如期完成,它将是本届政府向历史交上答卷中的一大亮点。改革需要高超正确的战略部署,也需要锐意改革、具有专业素养的实施者,应当打破陈规,使其一展襟抱。这是全面深化改革大局所需。

  (本文为2016年9月5日出版的《财新周刊》第35期社评

版面编辑:周东旭
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