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【舒立观察】财政政策如何托底

2016年10月28日 11:58 来源于 《财新周刊》
财政托底空间有多大,根本上取决于中国经济前景;也只有着力增强新动能,财政政策的托底作用才能有效发挥

  三季度中国经济数据业已出炉,连续三个季度6.7%的增速,预示着达到全年6.5%左右的增长目标已无悬念。同时,中国经济企稳基础依然不牢,未来仍需宏观调控政策持续发力。在稳健的货币政策效应递减之时,人们更加寄望依靠积极的财政政策

  从短期来看,这一观点自有其道理:无论是稳增长,还是为全面深化改革创造有益的宏观环境,均需保持一定的经济增速。在每个百分点的GDP增幅需要越来越多的货币支撑之时,财政政策的作用格外凸显。问题在于,财政政策究竟还有多大空间?财政如何发力才能事半功倍?只有把这些问题想清楚,政策才会避免盲目。

  从中国宏观调控经验来看,财政政策发力的主要手段是加大基础设施投资力度。这一举措数次将中国经济从危机中快速拉起,却也带来了一系列负面问题,地方债务问题便是典型。在世纪之交应对亚洲金融危机时,地方政府债务开始累积;在2008全球金融危机中,“4万亿”刺激计划出台,地方政府通过融资平台空前大规模举债。这一态势一度几近失控,中央政府被迫对这一心腹大患全力整治。2014年,国务院发布旨在加强地方政府性债务管理的“43号文”,2015年通过修订《预算法》“开正门堵旁门”,地方政府不再能通过其融资平台或企业渠道举债,而允许其发行债券,并大力开展债务置换。这些“组合拳”使债务风险得以有效缓解。目前,官方常用的说法是,政府债务占国内生产总值(GDP)的比重在60%左右;近年来,财政赤字率虽有上升,但仍控制在3%的国际警戒线之内,政府债务总体可控,财政政策还有较大空间。

  国内外大多数研究者认为,债务危机并不迫在眉睫,中国政府仍有动员资金以稳增长的空间,但是,债务统计口径不同使得各方的具体判断和政策建议存在分歧。确实,官方表述忽略了一些至关重要的细节。比如,中国的赤字率是一般指公共预算赤字,政府性基金预算中的专项债并未纳入其中;专项建设基金财政贴息90%,也未计入 ;最近两年开始的债务置换,看似借新还旧不应计入赤字,但实际上,这部分债务以贷款等形式存在,从未在赤字中得到体现。有学者估算,今年积极的财政政策比预算更积极,按宽口径计算的赤字率实际已经达5%-6%。而未来数年,赤字率上升的趋势难以逆转。

  更令人担忧的是,中央政府大力规范地方债务的举措的执行效果打了折扣,一些准财政渠道以创新的面目出现,地方政府隐性债务借机增加。政府与社会资本合作(PPP)在实际操作中,不仅民间资本参与度低,还出现了财政兜底、隐性担保、明股实债的不规范做法;存量融资平台转型并未实质性启动,新的平台公司或其变种却大量繁殖;专项建设基金也遇到项目不符合要求的情况,基金发放一度停止。

  情况不明,乃政策大忌。近期,财政部向各地财政厅下发紧急文件,再次摸底地方债务,不仅涉及融资平台,还首次纳入国有企业和事业单位,并要求地方汇总财政支出责任情况,包括政府举债的传统渠道、近两年增长迅速的PPP项目、政府购买服务、政府投资基金、专项建设基金等新型工具,足见中央政府对地方隐性负债增加备感担忧。隐性债务使政策空间满布雾霾,会动摇政策制定者和投资者的信心和意志,风险不容小觑。

  财政托底手段也需要调整。通过20多年基础设施“大干快上”, 在不少区域,以铁路、公路、机场、水利为代表的传统基础设施建设趋于饱和。当前实施积极的财政政策,不应停留在旧框架下单纯的扩大投资上,而是要适应经济发展阶段性变化,在强化地下管网等基础设施薄弱环节的同时,支出重点要从投“物”转向投“人”,结合医疗、教育、社会保障和科研体制等改革综合考虑,注重提升人民生活水平,为未来发展储备丰厚的人力资源。

  财政政策发力的另一可行方式是降低宏观税负。7月底召开的中共中央政治局会议上首次提及“降低宏观税负”。这一表述既不同于中共十八届三中全会决定中的“稳定税负”,也不同于此前“结构性减税”的提法,令企业界充满期待。然而,三个月过去,具体措施仍未出台。今年作为减税政策重点推进的“营改增”,在执行过程中出现了部分行业税负增加的情况,这虽然可能是局部的和暂时的,但是,对部分行业营改增方案的跟踪优化,显然势在必行。

  过往以基建投资为主的财政发力以稳增长的方式,已不可持续。这既会造成政府隐性债务增加,有损于长期稳增长,更会拖累中国经济发展方式转型。财政政策应有助于增强增长新动能,重点在于完善社保体系以增强中低收入人群的消费能力,改善供给以满足中高收入群体的消费需求,也包括降低成本,为企业营造更好的创新环境。财政托底空间有多大,根本上取决于中国经济前景;也只有着力增强新动能,财政政策的托底作用才能有效发挥。

  (本文为2016年10月31日出版的《财新周刊》第42期社评

版面编辑:张兰太
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