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地权问题不搞清 农民的安全性就好不了

2017年08月09日 10:21 来源于 财新网
在中国土地问题讨论中,一种长期的倾向是,重“物”不重“权”,关心土地属于谁,但忽略了农民所持有土地的具体权利。一方面不断强调不能让农民失地,另一方面地方政府却强制低价征走大片农民土地;一方面高调宣示要帮农民看住他的地,另一方面却在地权上设置诸多限制

  三、土地产权重在“权”而非“物”

  在中国土地问题的讨论中,有一种长期的倾向是,重“物”不重“权”,也就是,关心土地属于谁,进步一点后也就重在农民对土地的持有,但忽略了农民所持有土地的权利。具体体现为,一方面不断强调不能让农民失地,另一方面地方政府却强制低价征走大片农民土地;一方面高调宣示要帮农民看住他的地,另一方面在地权上却设置诸多限制,如农民承包地不允许抵押,宅基地只允许本村集体成员盖房居住,集体建设用地不得转让,等等。

  安格鲁—撒克逊法律传统明确宣示:一个人所拥有的不是资源,而是该资源的权利,这些权利就是财产。门泽尔指出,产权不是土地持有者与土地之间的关系,而是土地持有者对土地的权利关系,以及土地权利持有者与所有其他人之间的关系(Munzer,1990)。阿尔钦和德姆塞茨提醒:“土地权利不是自然赋予的,而是由社会创造的,如果没有对权利的保护,权利就不存在(AlchianandDemsetz,1973)。布罗姆利更明确表示:“某物受保护使得其有这一权利,而不是某物受保护因为它有这一权利(Bromley,1998)。

  承认土地是一种权利,土地权利的合约议定与保护就是实现土地权利的基础。土地权利的形成、组合、交易一般经合约议定,并由非正式规则约束。在历史上,土地契约是最重要的制度安排,受土地相关人的遵守。皇权不下乡,村庄权利规则既尊重每个村民的私权,又遵守村规民约对公共部分的制约。改革开放之初,农民认可的农地产权规则是“上交国家的、留够集体的、剩余是自己的”合约规则,政府的认可则滞后三年,国家法律的承认更是晚至2002年;直到今天,除了行政仲裁,大量有关农民土地权利的纠纷案例仍然通过非正式规则解决,法庭则很少介入。

  从国家层面,必须提供保护土地权利的基础制度规则,使用土地的方式作为一种权利,必须得到法律的承认与保护。如果没有对权利的保护与规制,有价的资源就有可能被滥用。如果土地权利没有得到有效保护,尽管他以高价购得这块土地,土地权利的市场也无法建立。由于土地权利变异很大,土地权利安排非常复杂,土地利益会魔法般地变化,国家对土地权利采取界定、承认与保护就至关重要。

  对土地权利的承认与保护一般包括以下几类:(1)以某种特定方式使用一块土地的权利;(2)排他性使用一块土地的部分权利;(3)排他性使用一块土地的全部权利;(4)将部分权利分离出去的权利;(5)将部分或全部权利让渡给其他人、实现土地资本化的权利。

  国家对农民土地产权的保障和保护是其基本的职能。尽管土地权利涉及复杂的政治、经济和社会等多个方面,但农民作为最大的群体,且提供一个社会最基本的产品,顶层制度必须对在经济上有效、社会可接受的土地使用方式予以法律认定。光有替农民守土的良好用心,农民不一定领情。对土地使用的人为限制还造成土地权利残缺,加大了法律和政策实施的成本。

  四、权利分割是土地制度的基本安排

  土地权利的分离是中国农村改革的重大突破。上世纪80年代的农村改革,实行集体所有权与使用权分离,不仅坚守了基本制度不变,而且调动了土地使用者农民的积极性。近年来,随着市场交易活动增加和要素市场发展,土地权利的进一步分割与转让已成事实。随着农村人口和劳动力的不断转移,土地承包权与经营权事实上的分离已成普遍之势。承包权与经营权的进一步分离,是政策对现实的正确回应。事实上,关于三权分离的试验早在80年代末、90年代初就在温州的乐清县展开,那期间关于“坚持集体所有权、完善使用权、搞活经营权”的主张比较流行。但是,近些年在忙于城乡统筹以后,已没有几个人说这个事了!有意味的是,十八届三中全会将三权分置上升到了顶层制度。

  总体而言,现有法律在土地权利的分割、转让及分项权利的赋权等方面,还存在大量悬而未决的问题。要在这方面有所深化,首先必须摆脱长期存在的“重所有权、轻具体权利”的分析传统,然后在此基础上构建权利分割的理论基础。

  有意思的是,这一倾向在西方也同样存在。正如布罗姆利所批评的:“关于产权的讨论常常限于许多可能权利中的一种,即所有权。这一简化常常造成讨论土地产权实际应用时的简化”(Bromley,2004)。在许多社会里,可以发现存在很多种类的权利,产权的变化很大,实践意义也很复杂和微妙。因此,他强调:“控制权是当代财产问题和冲突中最有兴趣的方面!”

  幸运的是,在安格鲁—撒克逊法律传统中,更加重视“权利束”的经济意义。他们认为,一份财产就是一种可以由法律界定与保护的土地利益。只有君主是最终的、绝对的财产所有者,没有其他人拥有土地,但是他们可以持有土地的利益。这一传统使英国法律更重视土地权利分割的合约规则以及由此产生的利益规则。

  美国沿袭了英国看待土地权利的方式,尽管绝对的财产所有者变成了土地的永久持有者。雅各布斯描述了美国的情形:“一项法院记录表明,我是一块土地的记录的所有者。当拥有土地时,我出售矿权给一家跨国矿业公司,将长成林的林木卖给一家纸业公司,将开发权赠送给地方土地保护组织,我是该记录的所有者。……我拥有土壤,保护围栏,支付税收,但其他人拥有其中的一些关键权利,它们甚至比我保留的权利束中的部分更有价值。”(Jacobs,1998)。

  从重所有权转向重权利束,为分析权利合约及权利分割提供了便利。我与业主签订了一份对一幢建筑的租约,租约就是财产。这份租约表明我拥有了按合约使用它的权利,我甚至可以卖掉这份租约。

  对土地分项权利的规定与实施会影响土地的使用方式与效果。租赁权在英国是可以交易的,但在荷兰不行。由此出现一个很有意思的现象,英国的商业使用者一般采取长租方式,因为即便他们不需要使用这一空间了,也可以通过租约租给其他需用者。而荷兰的商业使用者要么采取短租方式,以免因为长租的不灵活导致他无法将空间租给其他人造成的损失,要么为了寻求使用的稳定性以及获得资本增值,将办公空间的不动产买下来。其长远的影响是,荷兰比英国更多的商业空间是以不动产持有,形成较小的建筑单位,缺乏整体管理的商业园区。

  在土地权利的分割中,土地财产的权利包括附着在该块土地之上、其下及其间的各种物。对地上及地下空间使用的权利程度由法律决定。另外,对于地上可移动物的权利由法律对该可移动物的权利规制,而非由该块土地的权利规制,因为可移动物并不“附着”在土地上。

  使用土地财产的特殊方式与权利分割形成的权利结构,只有在得到正式制度(法律或顶层政策)承认时,它才成为一种权利。大陆法系的办法是对受到法律承认和保护的那些权利进行列举。一项权利实践一旦得到法律承认,就创造出了一项新的权利。通过列举和对新权利的承认,土地权利体系越来越清晰。但在习惯法传统中,采取这一办法会比较困难,因为双方可能签订一项合约,如果法院实施这一合约,它就变成了一项其他人也可以使用的权利。原权利所有者一旦发觉新的权利对他不利,他就会创造一项补充性权利来保护自己。因此,这一权利在任何时候都可以通过法律书写,但是,它也可能第二天就发生变化,从而导致非常复杂的权利变化。

  中国30多年农村土地制度改革的特征是,先由底层合约议定,再经过地方的试验,然后是中央政府的总结、政策文件肯定与推广,最后上升到法律表达。农地三权分置也是先在各地经过多年的试验,也有一些地方制定过相关规定,十八大以来得到中央顶层认可与政策表达,正式明确农地三权分置作为中国农村改革的重要制度安排。2013年7月,习近平总书记在湖北考察时指出,深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系(叶兴庆,2015)。十八届三中全会《决定》指出,坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权。赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。2013年底召开的中央农村工作会议明确要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行;2014年中央一号文件承诺,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。2014年9月29日,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出,在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置,经营权流转的格局。党的十八届五中全会提出,要稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转,构建培育新型农业经营主体的政策体系。2016年4月25日,习近平总书记在中国农村改革发源地小岗村论述了从两权分离到三权分置的重大意义,他指出,改革前,农村集体土地是所有权和经营权合一;搞家庭联产承包制,把土地所有权和承包经营权分开,这是我国农村改革的重大创新;现在,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。

  农地三权分置是土地权利分割的具体实践。目前进入推进、完善和进一步的法律表达阶段。如何在集体所有权下实现三权分离,亟待政策实施和法律完善的进一步细化。农民土地承包权在进行权利的分割与转让时,到底是否受土地所有权制约?土地经营权是一项从承包权中派生的权利,是否作为一项独立的权利?土地经营权的具体权利由承包者与经营者之间自主议定,法律规定如何表达?土地经营权是一项合约议定期限内的地上权,还是一项完整的财产权?

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:邱楠添
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