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地权问题不搞清 农民的安全性就好不了

2017年08月09日 10:21 来源于 财新网
在中国土地问题讨论中,一种长期的倾向是,重“物”不重“权”,关心土地属于谁,但忽略了农民所持有土地的具体权利。一方面不断强调不能让农民失地,另一方面地方政府却强制低价征走大片农民土地;一方面高调宣示要帮农民看住他的地,另一方面却在地权上设置诸多限制

  五、土地产权强度内含对责任和义务的履行

  产权界定是市场交易的先决条件,如果产权没有得到清楚的界定和保护,市场参与者将面临高昂的缔约成本等交易费用,难以通过交换实现资源的有效配置(Coase,1960)。产权的强度、深度和广度受合约的议定与再议定、以及正式规则的保护产生极大差异,进而对人的行为和资源配置产生影响。谁拥有使用资源的权利,权利有多大,权利受保障的程度有多大,会极大地影响相关市场主体的行为,会使资源使用的效果产生极大差异。在一个知识分散的社会,人们只有对生产资源拥有可靠的、可以让渡的产权,并在可信赖的合约谈判中、在一个共同商议的价格和较低的交易成本下交换产品,才能提高对那些更有价值物品的可得性,并降低生产成本。

  土地产权的强度也受权利拥有者对合约责任与义务履行的制约。与有意忽略产权或政府强权侵犯产权相对的是,把持有产权等同于想干什么就敢干什么,不顾及在通过产权获益的同时,还需要承担相应的责任与义务。一类表现是,在土地(包括承包地、宅基地和集体建设用地)上从事各类经济活动,不顾法律和规划管制的约束;利用集体建设用地获取租金收益,但不提供相应的公共品;个人只追求产权利益的最大化,造成其他人或主体的利益受损,等等。这些现象出现的背后反映的是一种不受约束的绝对自由的产权观。另一类表现是,对个人享有的权利缺乏尊重,无论是个人还是组织都缺乏对别人应该享有权利的责任,造成侵权成为司空见惯的现象。

  一项权利是社会的创造,或者说是“社会对行为所承认的权利”。在一个没有其他人的孤岛上,权利的观念是无关紧要的。一项权利是人与组织(更准确说是法人)之间的相互关系。因此,当一个人享有一项权利时,就有另一个人具有连带的责任(Hohfeld,1917)。如果我拥有以某种方式占有一幢建筑的权利,所有其他人就具有允许我这样做的责任。权利与责任之间的相互关系必须要受到规制,否则,权利就会没有任何重要性。这一相互关系有些是以不成文契约的方式,在现代社会则更经常是以明确的成文方式写下来,并以法律的强制力加以保护。后一种方式的功能是,使得权利所有者有义务让所有其他人执行他们的责任,以让他享有他的权利。

  一个人享受权利的前提是,他必须承担相应的责任。比如,荷兰法律规定,没有邻居的许可,在一块土地的地界的2米内禁止种树。因此,地界另一边的土地所有者有权不让我在他地界两米内种树。如果我没得到他的许可就种下了树,就等于我没有完成对我邻居的责任。她可能不会因我的树造成麻烦,在此情形下,她可能不会坚持主张我要执行我对她的责任。但是,如果她因此而受到困扰,她可以要求我将其移除。如果我拒绝这样做,她可能将我告到法庭,法庭让我执行移除它的义务。

  责任可能会以不同的方式影响不同的人。例如,假定我在一幢办公建筑里租了一个办公间,该空间的其他可能使用者就有搬出去的责任,楼主则有责任让我进,前提是我遵守租约条款。责任常常按照容斥原理(inclusion and exclusion)来表述。权利的规定会让一些人容入(他们可以享有它),而将其他所有人排除出去(他们不能享有它)。

  土地权利的责任履行中有一项是特殊的,那就是规划管制的实施。由于要执行土地使用规划,就产生了对土地许多权利的排他性使用,因而影响土地所有者的权利和利益。地方政府一旦批准了土地使用规划,就表明对土地某一具体地块的使用方式有了法律约束力。如果所有者不想按照这一规定的使用方式去利用土地,他可能会采取排斥其他人去实现土地法定利用的方式。为了保证土地使用规划的实施,政府可能会采取对所有权进行征收的办法,来保证土地得到按规定的方式使用。

  在一个长期不重视产权的社会,关于土地权利的责任与义务的履行可能是最难、也是最漫长的。在未来的路上,不仅要不断形成对政府(行政权)和各种公权对私权的尊重与责任,而且要培养每个人对自己实现权利时的义务意识,以及对他人实施权利时的责任意识。

  六、土地制度变迁是政治选择与制度费用的结果

  在人类历史上,出现过不同的土地产权制度,如国有、共有、集体、敞开进入(openaccess)、私有等多种形式。这几类土地制度安排的内涵依土地使用、收益与转让权的不同安排而不同,不需多述,这里讨论的是制度形成与演进的两种力量。

  在不受强力干预下,产权演化是朝着交易费用最小化的方向。德姆塞茨指出,“所有社会的产权安排,都会回应于技术、需求以及其他经济条件的变化而有效率的演进”(Demsetz,1967)。埃里克森(2005)在对土地所有权安排的经验研究中得出,“一个交织紧密的群体倾向于通过习惯或法律创造一个成本最小化并且足以应对风险、技术、需求以及其他一些经济条件变化的土地制度”。由于产权制度演化受交易费用影响,一个社会的产权制度并非唯一的安排即有效。土地的私人所有能够降低集体决策费用和监督费用,土地的集体管理则可以利用规模经济及分散风险。但是,仅当利益相同并且(或者)存在一个明确的控制权威时,土地的集体所有在长期才是有效的。

  但是,土地制度的选择与变迁往往受政治力量的左右。一个最明显的例子是,许多国家在现代化之前或迈向独立国家之前进行的土地改革。改革的主要理由是传统土地制度的不合理性和不正当性,改革的方式主要是重构乡村政治结构,进行土地的重新分配。由于政治制度的不同和政治力量内含的利益结构,一个有效的土地产权制度不一定会被选择,且土地产权制度变迁也不一定朝着制度费用低的方向,土地制度的演进有赖相关力量的成长与各种力量的博弈与平衡。认识到这一点,就能理解中国土地制度改革的艰巨性、反复性和长期性。

  作者为中国人民大学经济学院教授

责任编辑:汪苏 | 版面编辑:邱楠添
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