土地开发权到底是谁的（上）

　　郑振源 ∣ 文

　　土地发展权的设置和行使，事关土地市场建设、耕地保护、土地增值分配，土地制度改革和市场经济体制建设，已是当今土地政策研究中的一个热门话题，有关论文著作汗牛充栋，然而，在理论界、决策界还是意见分歧、莫衷一是，没有取得共识。归纳起来，有5个问题需要深入讨论研究，现分论于下：

　　发展权是什么

　　“发展权”是英美法系“development rights”的译名。“development rights”是在土地上建造建筑物、构筑物及其附属设施并取得收益的权利。这里“development”是“开发”的意思，应译作“开发权”。“development rights”日文译作“发展权”，上世纪90年代有学者从日本引进了“发展权”的译名并沿用至今。然而，对中文来说，这是误译，与人权范畴的“发展权”相混淆；而且有的学者从“发展”二字望文生义，把“发展权”定义为“对土地在利用上进行再开发的权利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权；或定义为“将土地变更为不同用途使用和对土地原有集约度提高的权利”。这样一来，耕地改园种果或挖塘养鱼，变更为收益更高的用途，或退耕还林还草，变更为生态功能更强的用途，或在耕地上增施肥料、提高复种，提高集约利用水平，都成了行使开发权，这就歪曲了开发权的本意，更是错上加错。所以应正名为“开发权”（以下行文在谈到发展权的地方，都不再使用“发展权”一词，而用“开发权”）。开发权的客体就是土地，各种土地利用类型都可以设置开发权，无需再细分为农地开发权、未利用地开发权或者建设用地的开发权。