财政转移支付的政策逻辑：集有余以补不足

　　有余者损之，不足者补之。

　　——老子《道德经》

　　1994年的分税制改革，使得中央政府迅速集中了财权，中央占预算内收入的比重很快又超过一半，1994年即达到55.7%，此后也一直维持在较高水平。由于中央和地方的支出责任并未随之发生变化，地方财政形成了较大的财政收支缺口。改革前后的央地关系发生了实质性变化：从中央依赖地方上解或借款转变为地方依赖中央转移支付。中央得以集有余以补不足，转移支付资金流动方向的变化深刻地重塑了分税制后的央地关系。