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小城镇设市的未来在哪里

2014年10月27日 11:23 来源于 财新网
简单的放权已经不能从根本上解决体制问题,必须赋予特大镇相应的城市行政管理权限和法律地位
乔润令
国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副主任,中国城镇化及小城镇研究专家。长期从事中国城镇化和小城镇发展的政策研究和中国城镇化的试点工作,对于户籍管理制度改革、土地制度变革、行政管理体制改革等领域都有深入研究。曾参与中央、国务院有关城镇化、小城镇发展、农民工问题等文件与《十一五规划》、《十二五规划》、《城镇化发展规划》等研究。专著有《城镇化进程中的城乡关系》、《城镇化改革的地方实践》、《山西民俗与山西人》、《中国小康社会论》、《黄土高原与可持续发展》、《经济全球化与国家整体发展》等。
乔润令最新文章

  【财新网】(专栏作家 乔润令)今年三月份颁布的《国家新型城镇化规划》指出,“完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可以有序改市,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”。相关部委也启动了新的设市标准研究、进行多年的强镇扩权试点经验也开始进入政策层面,新的特大镇低成本设市的试点也开始启动。有条件的小城镇能不能改为城市,这已经成为城镇化进程中一个不大不小的问题。

  城市的设立在中国不是一个简单的事情

  城市,一定是相对乡村而言的,城市被解释为人口聚集、工商业发达的地方。但城市与“市”并不相同,“市”是指建制市,建制市是各国按照一定的标准和程序设置的城市,是行政管理与法律意义上的城市。

  由于市主要是以城市的发展为基础的,城市由于人口和经济、社会要素聚集的程度不同会有大、中、小不同层次的规模。与此相对应,市可以有直辖市、地级市、县级市等等。与世界上大多数市场经济国家不同,在中国,设市不是一个简单的事情。

  第一,设市关系到整个国家的行政管理体制的调整。中国城市是通过行政批准设立,带有明显的行政主导,自上而下设立标准,设市标准主要反映经济发展与国家管理导向,具有行政性与统一性的特征。单个或几个特大镇设市,受到整个行政体制的特点和原则的制约。

  第二,设市事关地方重大利益。与世界上绝大多数国家实行县市分治不同,中国的城市政府既要管理城市、又有农村管理的职能,城市政府与区域政府合一,实行市管县体制。因此,设市不仅与城市相关,还涉及到城市管理与区域管理体制的调整和变革,关系到资源配置能力的范围和大小,对于一个地方的资源获取和配置有重大影响。

  第三,设市直接影响城市的地位与发展机会。中国的城市是分等级的、行政主导的。与市场经济国家的城市设立有着根本性的差异。资源从上到下按照城市的行政等级进行配置。因此,设市、行政等级的高低,直接影响到城市本身的资源配置能力与发展机会。

  第四,设市与管理者的身份、地位、收入、待遇直接相连。设市、是那个等级的城市,与城市管理者的级别、机构多寡和人员的收入挂钩,关系到城市的吸引力、影响力。

  第五,中国的设市标准在国际上也是最为严格的。包括了人口规模、经济规模、重点区位、国家机关所在地等等。设市的标准要素多,门槛高。因为中国设市包含了太多的内容和利益的重新分配。

  第六,国外的城市与中国有何不同?

  一是县市分治,世界上几乎所有国家的地方政府一般有两种形态,一个是区域政府,管理整个区域;另一个是城市政府,管理一个城市。在这种体制下,城市边界非常清晰,城市和其周边的乡村是两个相互独立、相互平行的平等共同体。

  二是城市自治。市是一种地方自治体,绝大多数城市只管理城市本身,不受其他城市的管辖,也无需管辖其他城市,城市之间无论大小,在法律上是平等的,发展机会均等。没有上下等级之分。

  三是资源由市场配置。经济发展所需要的土地、资金、劳动力等均有市场配置,政府只负责提供公共服务和部分基础设施。

  四是设市标准简单。主要以人口为标准,大多数国家的城市人口下限标准在3000人以下,少数国家辅之以就业等标准。但均为依法设立。只要人口达到一定规模,百姓同意申请,由高一级的议会授权即可。

  小城镇:被排斥在城市体制之外的“城市”

  2013年,中国的小城镇数量达到了20117个。镇区总人口2.14亿,占全国城镇人口总量的30%。小城镇已经成为中国城镇化的重要载体。从设市的几个基本要素情况看,小城镇当中的特大镇已经成为实实在在的城市。

  第一,人口。统计数据告诉我们,2013年中国建制镇建成区的平均人口已达1.16万人,建成区人口5万以上的镇已有876个,镇区人口规模超过20万人的有25个,10-20万人的镇有176个。

  例如,2013年浙江温州的龙港镇镇区人口已经达到25万,比较内地的县城,许多东南沿海的特大镇人口规模已经超过中西部的县城。根据第六次全国人口普查数据,我国城镇人口少于25万人口的县级市有180个,占县级市总量的48.6%。也就是说,龙港镇区人口总量已经超过了全国约一半县级市的城镇人口总量。

  第二,吸纳了大量外来农民工。农民进城是城镇化的重要目标,特大镇已经成为吸纳农民工就业的重要载体。2012年全国镇区人口超过1万的小城镇共吸纳外来人口4970.7万人,占我国外出农民工总量的四分之一强,而镇区人口规模在5万以上的小城镇共吸纳外来人口2431.5万人,占小城镇吸纳外来人口总量的35.8%。仍以浙江龙岗镇为例,2013年该镇外来人口总量已达10万人,已经成为龙港人口的重要组成部分。

  第三,经济活力与吸纳就业能力强。2012年我国财政收入千强镇平均吸纳4.7万非农产业就业人员,其中第二产业从业人员2.9万,县级市二产单位就业人员平均为3.4万,在吸纳二产从业人员能力方面,千强镇与县级市相差不远。龙港镇现有个体工商户23372家,企业7706家,龙港镇的个体工商户和企业总量比温州市洞头、泰顺、文成3个县的总和还多3455家。在龙港镇步行街,一间60多平方米的商铺最高年租金可以达到100万,堪比北京和上海。

  第四,财政收入水平高。2012年我国财政收入超过20亿元的镇有76个,超过10亿元的镇有214个。2013年龙港镇财政总收入为18.8亿元,在全国财政总收入低于这个水平的县级市有140个。按常住人口计算人均财政收入为4069元,人均财政收入低于这个水平的县级市有182个。与全国县级市相比,龙港镇的财政收入已经达到县级市的中等水平。

  第五,特大镇已经具备城市基本框架和功能。2012年全国财政收入千强镇的平均镇区面积已经达到12.3平方公里,镇区基础设施已达城市标准。如龙港镇2013年建成区面积为19平方公里,镇区人口密度达1.3万人/平方公里,已经达到北京、上海等特大城市中心区的人口密度。龙港的城市基本功能较为完备,该镇污水集中处理率、垃圾集中无害化处理率分别为85%和100%,有城市公交线路14条。中小学54所,高中阶段毛入学率98.5%,全镇共有各类医院5所,有广播电视台,自办节目的日播出时间超过10小时。

  按照国际上大多数国家的设市标准,这些小城镇实质上早已是城市、即便是按照我国旧有标准,这些特大镇也已经是城市了。但是面临的现实难题是,已经是城市的身体,还穿着带有乡村色彩的乡镇的行政外套。这也就是我们需要尽快启动设市的政府程序,尽快开启镇改市闸门的原因。

  大脚穿小鞋:特大镇成了迈不开步子的小脚女人

  特大镇事实上已是城市,但仍穿着乡镇的行政外套,成了迈不开步子的小脚女人,导致的问题:

  第一,权责不对称,发展自主权不够。“县一级的工作量,镇一级的权限”是特大镇权责关系的现实写照。特大镇承担了诸多城市管理职责,但相关事项的审批权、执法权仍然集中在县里或市里。特大镇城镇规划的编制、基础设施投资项目、外商投资项目的审批等,镇里基本没有自主权,极大地限制了特大镇发展活力的释放。

  第二,财政留成比例低,制约了公共服务的供给。特大镇税收上缴比例高,自用比例低。2012年,特大镇财政支出占其财政总收入的比重为42.1%,在一些典型特大镇,财政留成比例甚至不足20%。龙港镇2013年财政总收入18.5亿元,留给龙港镇的只有3亿元。特大镇外来人口占常住人口的比重达36.4%,但上级政府只按户籍人口下拨财政转移支付,所需服务经费基本靠镇政府自己筹集,对农民工的公共服务有心无力。

  第三,机构设置和人员编制不足,城市管理压力大。一般特大镇政府内设行政机构和人员编制的数量仅相当于同等人口规模县市机构和人员编制数的1/5—1/7,给特大镇的管理带来巨大压力。比如,龙港每年刑事治安案件报案总数占全县的44%,交通事故工作量占全县的50%,经济案件占全县34%,但龙港公安分局的警力编制、交警编制、工商系统编制占全县的比重分别仅为10%、20%和15%,只能大量雇佣合同工和协管员,由此又带来执法合法性的新问题。

  第四,行政层级低,影响资源要素配置。镇是我国五级行政体系的最底层,在争取公共服务资源方面处于最弱势地位。比如,用地指标往往首先满足市县城区发展,真正给镇里的非常少。以绍兴市店口镇为例,2012年该镇人口、经济分别为诸暨市的10%和13%,但土地指标仅占1.7%。在资金方面,特大镇也处于弱势地位,龙港镇现有各类工商业户4万余户,贷款需求在100亿元左右,但因为是乡镇一级体制,银行实际贷款仅20多亿,绝大多数小微企业只得靠高利贷解决资金问题。

  第五,民间资本预期弱化,不利于特大镇发展。特大镇聚集了不少民营企业家,他们手中掌握着大量资金,但由于特大镇政府不具备城市主体地位,镇里的公共服务水平和城市功能设施供给普遍不足,导致大量民间资本转移到了有名份的大城市甚至国外,即便是去炒房地产,也不愿注入当地的实体经济发展。仅据龙港镇政府统计,近5年来外流的大中型企业就有100 多家。

  特大镇设市:难点在哪里?

  从本质上来说,特大镇设市是不同层级政府利益的调整,直接关系到百姓的福利,难度很大,主要是以下几个方面:

  第一,县镇的利益关系如何协调。特大镇设市,采取哪种办法,一是县改市,这对于特大镇意义不大,我们更希望切块设市,这更符合城市化的本意。但是,采取切块设市模式,首先要面对如何处理县镇关系的问题,最大的阻力就来自特大镇的上级政府。

  我国目前大多数的特大镇都是县级政府的经济支柱,以龙岗为例,2013年土地出让金的30%被上级政府拿走,财政收入留地方的有70%上缴县政府。如果将这些特大镇分割出去,那么对所属县的经济和社会影响将非常大。龙岗镇作为中国的农民第一城,从80年代就开始议论独立设县、独立设市,相关的讨论不下十余次,但均被上级政府苍南县政府所压制。博弈的结果更像是“招安”即通过主要领导高配和下放一些自主权缓和矛盾。

  正因为如此,特大镇的上级县市政府并没有积极性来推动这项改革,容易出现“两头(省镇)热,中间(市县)冷”的现象,浙江省的小城市试点文件中,也刻意回避了区划改革的问题。

  第二,如何采取县辖市模式,需要面对如何突破现行法律约束的问题。我国宪法规定县分为乡、自治乡和镇,并没有规定有县辖市或者镇级市。特大镇设市从人口数量和经济规模来看,除了设立县级市之外,最有可能的就是选择县辖市或者镇级市的形式。因此,当前推行县辖市的改革冲击着当前的法律体系,事关整个行政管理体系的调整。

  第三,镇改市,如何防止扩充建设用地、占用耕地的旧病复发。城市与乡镇对于建设用地的需求不同、指标分配也不同。镇改市后,其发展重点自然会放在城市经济的发展和人口规模的扩大、通过规划扩充建成区面积也就成了自然的选择。因此,防止伴随镇改市而来的占用土地、特别是占用耕地,是需要高度关注的。

  历史的经验值得注意,1983年开始实施整县设市后,城市的数量增长很快,到1996年增长436个,但耕地减少速度也是惊人的,仅1992-1994年,3年期间耕地就净减少了1.1亿亩。因此,1997年中央、国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》冻结了县改市审批。

  第四,镇改市可能带来机构人员的膨胀。镇改市是不是带来机构与人员的膨胀,增加大量吃皇粮的人员,这也是许多人,特别是中央担心的问题。

  镇在我国虽然号称一级政府,但是一个不完全政府。没有人大、政协、纪检等独立的机构。镇政府机构也相对简单。例如龙港镇的行政机构有六办六局,数量在12个左右。政府管理人员有三类:行政人员221人、事业编制人员408人、政府雇员621名。一定不到1250人。与龙岗镇同等人口规模的县和县级市,行政机构数量一般在50-70个。仅行政人员就在1500-2500人,同时还有8000人左右的事业单位人员。吃皇粮者超过1万人。

  特大镇改市后,如果按照现有县以及县级市政府规模配置机构与人员,将会导致机构和人员的极度膨胀。如何解决,也是一大难点。

  低成本设市:加快顶层设计、放权基层探索

  我国城市的数量远远不能满足城镇化需求。美国3亿人口有19429个市,巴西2.2亿人口有5564个市,日本1.26亿人口有787个市,我国拥有13亿人口,城镇化率53%即有7.2亿城市人口却仅有658个城市,城市的数量不是多了,而是太少。增加城市数量是我国城镇化的要求和未来发展的必然趋势。

  解决特大镇管理体制的现实出路是,深化行政管理体制改革,因地制宜撤镇设市,真正走出一条降低行政成本的设市模式来。从小城镇发展的历程看,简单的放权已经不能从根本上解决体制问题。无论是温州的“镇级市”改革,还是广东的“简政扩权”试点,由于涉及到县镇间的权力再分配,阻力大,效果有限。必须赋予特大镇相应的城市行政管理权限和法律地位,才能解决问题。

  第一,因地制宜,探索多元化撤镇设市模式。由于各地情况不同,以及特大镇设市所在地可能会存在一些阻力,建议将撤镇设市的选择权交给地方,中央制定规则,权利与责任同时下放,采取多种模式。条件成熟的特大镇,可以设立省辖市,也可以设立县级市;主客观条件不太成熟的,可以实行计划单列管理,也可以继续深化放权让利改革,为设市改革创造条件。这样做,既有利于因地制宜避免一刀切,鼓励创新,也有利于减少阻力,逐步增进共识,加快设市进程。

  第二,按照“小政府、大社会”模式设置机构和人员编制,防止人员机构的膨胀。在特大镇设市改革中,要避开“上下对口”的老思路,将职能相近部门合并实行大部制管理,这是完全可行的。同时,各省均有空编,对改革的省份实行人员编制总量控制、通过省内调剂实现总量平衡。

  为避免事后的重新膨胀,还要切实转变政府职能,真正把政府不该管的事交给市场、企业和中介组织。要充分发挥行业协会、社会组织的作用,这在一定意义上讲就是引入了自治因素。从长远看,有条件的地方还应把这项改革同省直管县试点结合起来,以国家治理体系现代化为导向,积极探索地方政府行政层级从四级向三级的演变,向扁平式管理模式过渡,并推进区域管理与城市管理相分离,由此更大程度地提高行政效率。

  第三,尽快制定特大镇设市标准和完善相关政策法规。我国现行的设市标准是1993年制定的,按照新型城镇化要求,目前民政部正在对设市标准进行修订。建议加快这项基础性工作,并将制定镇改市标准纳入其中。对镇区常住人口达到10万的特大镇可设县级市,达到5万的镇探索在县下设市模式。有关部门要加强对特大镇设市的宏观管理和指导。设市的具体审批权可下放给省级人民政府或省级人大。

  第四,探索县辖市模式。县辖市,也就是所谓的镇级市可否成立,需要实验探索。可以在县域内切块设立县辖市,县市分治,赋予新设县辖市县级管理权限,使其经济社会管理权限与常住人口规模和经济总量相适应。在人事管理、行政隶属关系等方面,县辖市可以仍然归县政府管理,为将来县市分治的体制变革开辟道路。

  第五,及时启动特大镇设市试点。按照中央城镇化工作会议提出的开展降低行政成本设市模式试点的要求,目前国家发改委、中编办等部门都在开展相关改革试点。建议在更高层次上整合试点,加强宏观统筹,并将特大镇设市作为重点内容,率先在长三角、珠三角地区开展试点。要进一步明确试点的整体思路、工作步骤和具体办法,并制定配套文件加强指导。

  作者为国家发改委城市和小城镇中心副主任

责任编辑:张帆 | 版面编辑:郭艳涛
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