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加拿大的挑战

2011年12月14日 15:12 本文来源于 财新网 | 评论(0
   在国内政治和国家利益的驱动下,道义上的自觉是无力的

  【财新网】(记者 曹海丽)加拿大决定退出《京都议定书》,在一些观察人士看来并不意外,因为加拿大现任保守党政府对《京都议定书》没有好感,极力想摆脱它,不愿意继续参与第二承诺期,是关注气候谈判的人众所周知的一个事实。

  但加拿大选择在好不容易取得“一揽子方案”的德班会议刚结束就宣布这一行动——尽管是一个合法的行动,多少令人意外。其所产生的负面影响或不可低估。这是第一次一个已经加入《京都议定书》的国家选择退出。它将极大地挑战气候国际协议的法律效力和信用(相关评论:《京都议定书》已名存实亡)。

  不少人认为美国是第一个退出《京都议定书》的国家。其实,美国从未加入。这里涉及到两个环节,一是签署(sign),二是批准(ratify)。

  从1998年起,参加京都会议的与会各方纷纷签署了这一议定书。其中加拿大是最早签署的国家之一(1998年4月),但是仅有政府代表签署还不能正式生效,必须经各国议会批准。这个过程可以是漫长的数年时间。

  美国参议院早在京都议定书谈判之前,就以全票通过“伯德·哈格尔决议”,要求美国政府不得签字同意任何“不同等对待发展中国家和工业化国家的,有具体目标和时间限制的条约”,因为这会“对美国经济产生严重的危害”。尽管如此,参加谈判的副总统戈尔还是在1998年11月象征性地签了字。

  但考虑到参议院当时的态度不可能通过该条约,克林顿政府没有将议定书提交国会审议。

  2000年美国总统改选,共和党候选人布什上台,他明确表示不会把《京都议定书》提交国会批准,因为议定书规定的要求太高,会损害美国经济;同时,他也认为科学界对于气候变化的研究还没有定论。直到现在,美国国内都没有批准《京都议定书》,美国因此一直游离在议定书之外,不承担任何强制减排责任。

  这使美国成为签署了《京都议定书》第一承诺期的国家中,惟一一个没有得到国内批准的。从国际法的角度,一般认为一国对于已签署的条约没有批准的义务,可以批准,也可以拒绝批准,也无需向有关国家陈述拒绝批准的理由。美国拒绝批准《京都议定书》并不构成违约行为,不用承担国际法上的违约责任。

  而加拿大,是在2002年12月经议会批准正式通过《京都议定书》,当时的政府由自由党领导。2006年,保守党上台。随着政党的更替,加拿大的气候政策也随之转向。

  美国自然资源保护委员会北京代表处高级顾问杨富强撰文说,加拿大保守党政府在气候变化问题上,以美国马首是瞻,亦步亦趋。不仅没有制定减少二氧化碳排放的低碳经济发展计划,反而降低了减排目标,增加了二氧化碳排放。

  2009年底的哥本哈根气候大会之前,加拿大政府提交的承诺目标是,2020年在2006年的基础上降低20%,等效于2020年在1990年的基础上降低3%,是第一个将承诺目标降低的国家。现在的目标是,2020年在2005年的基础上降低17%,等效于2020年在1990年的基础上增加3%。

  这正是加拿大选择退出《京都议定书》的真实原因——它知道自己无论如何也无法完成第一承诺期的减排目标。环境部长肯特承认,加拿大如果要完成目标,只能采取“极端措施”,比如所有的车辆停开,暖气供应停止。

  而根据议定书的制约机制,如果没有在第一承诺期完成目标,将在第二承诺期双倍扣除“允许的排放量”(AAU),并取消参加灵活机制的资格。

  《京都议定书》本身并未规定,对没有达到目标的国家实行经济处罚。但据《纽约时报》报道,肯特称加拿大可能会因未达到目标而面临140亿美元的处罚,另外一些人称估计处罚可能在60亿美元至90亿美元之间。

  所以加拿大退出《京都议定书》完全是出于私利的考虑。另外两个明确表示不参与第二承诺期的国家:日本和俄罗斯,并不存在完不成任务的情况,所以并不需要退出。日本也在德班会议上表示,即使不参与第二承诺期,也会继续留在议定书里,履行其他的一些职责,如资金支持、市场机制等。

  之所以加拿大提出自己的退出是行使合法权利,是因为一个国家即便是参加了国际公约,也可以退出,但是要走一定的程序,例如美国就在2005年退出了关于“审讯外国公民”的《维也纳公约》,泰国在今年就退出《世界遗产公约》。但是不同的公约有不同的章程,退出有不同的程序和规定,程序走完之前,仍然需要承担责任。

  根据程序,退出《京都议定书》需要向公约秘书处提交正式的请求,并需要一年的时间完成程序。而第一承诺期将于明年底到期,如果想逃避可能的处罚,加拿大必须在今年底正式提交。这也是为什么虽然德班会议取得了“一揽子方案”,加拿大仍然选择会议一结束就宣布正式退出。

  但是,加拿大说退就退,是对气候国际协议法律约束力和信用的一个挑战。《京都议定书》是目前惟一具有法律约束力的气候条约,但是它对履约方的不兑现承诺并无任何实质性的制约和处罚。既不能送进监狱也没有罚款。它更多的靠的是道义上的自觉。

  但是在国内政治和国家利益的驱动下,道义上的自觉是无力的。如果没有实质性的约束机制和处罚机制,谁又能保证将来的新国际协议不面临同样的困境呢?■ 

更多报道详见:南非德班气候变化大会
曹海丽
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