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对中国“入市”莫盲目乐观

2016年01月14日 09:59 本文来源于 财新网 | 评论(0
   15年过去,中国在获认“市场经济地位”上依然关山路远,议定书文本存在争议,欧盟内部分歧大,美欧对市场经济体标准高,归根结底还是要做规则制定者

  【财新网】/火线评论(记者 陈沁)1月13日,欧盟委员会就是否给予中国市场经济地位召开会议,表示将于2016年下半年给出提案供成员国投票通过。在中国加入世界贸易组织(WTO)15年后,“市场经济地位”一词再次成为媒体关注焦点。

  欧盟委员会第一副主席蒂默曼斯(Frans Timmermans)表示,中国的市场经济地位问题攸关欧盟的经济发展和国际贸易前景,欧盟委员会需从各个重要角度进行全面评估,尤其是对欧洲就业市场的影响,该委员会及其下属机构还需要几个月时间收集相关数据,正式意见将于今年下半年提出。

  根据欧盟委员会统计,欧盟目前有52项针对中国的反倾销手段正在执行,占欧盟从中国进口总量的1.38%,涉及的主要产业包括钢铁、机械、化工和陶瓷,欧盟相关产业的就业人数约为25万。

  自英国《金融时报》刊出美国警告欧盟不要给予中国市场经济地位的消息后,中文媒体对此事的报道大概可以分为几个层面:一是按照《入世议定书》,中国在12月11日将“自动”获得市场经济地位;二是欧盟倾向于给予,对华示好,只是迫于美国压力,预计欧盟很可能向在亚投行问题上一样再次与美国“唱反调”;三是中国经济全球影响举足轻重,与15年前相比不可同日而语,即使美欧不给予或不承认中国市场经济地位,于中国也无大碍。

  从财新记者采访多位欧美外交及学界人士所获反馈来看,事实也许并没有这么乐观。议定书相关文字表述本身存在争议,中国及美欧解读不同,都可以凭“据”各说各话;欧盟内部对此争议很大,有担心此举会打开中国产品低价进入欧洲的大门从而对欧洲产业造成冲击,加上欧盟议事流程繁琐,一句“给予”绝非易事;“入市”的最大难点在于要以欧美提出的标准来检验中国是否市场经济,说是经济问题但是带有鲜明的政治色彩。对于近年来努力在国际社会构建自身影响力和话语权的中国而言,在提升自身竞争力的同时,归根结底还是要做国际贸易游戏规则的制定者。

  谁的价格

  “市场经济地位”表示一个国家的市场经济状况,按市场经济在该国经济中的重要性,以及国家政府对于经济的干预程度,一般可分为完全市场经济国家和非市场经济国家。自“入世”以来,中国一直在努力争取国际贸易各国承认中国的完全市场经济地位,即“入市”,以推动中国外贸进出口的发展。

  这种寻求他国承认自己国家的“市场经济地位”的做法,在国际关系中几乎没有先例,中国此举主要目的之一是为了应对中国企业在美欧等地遭遇的反倾销。

  倾销,指一国的生产商或出口厂商以低于其国内市场价格或低于成本的价格向进口国销售,被视为不公平的竞争手段,有悖于自由贸易。WTO有一整套反倾销条例,一旦确定倾销将征收高额税费,而出口价格是否低于正常价格正是确定反倾销税额的依据。

  关键在于如何界定“正常价格”。对大多数WTO成员国而言,本国价格是确定“正常价格”的主要依据。但是中国情况有所不同。外界认为中国国有企业数量众多,可能获得政府补贴,存在价格操纵,所以在反倾销调查时,要以替代国的成本数据来计算中国商品出口的“正常价格”。替代国可以是任一市场经济国家。由于过去中国劳动力成本远低于发达国家平均水平,很轻易就可以认定中国商品价格低于所谓“正常价格”。这种“替代国”算法美欧屡试不爽,中国久受其害。

  在入世谈判中,这一问题成为争论焦点,双方经过讨价还价,最终选择了一个折中安排:中国《入世议定书》第15条规定,在确定正常价格时,中国需要受调查的企业证明,生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,方可采用中国价格或成本作为“正常价格”;否则就采用替代国价格,即引用与出口国经济发展水平大致相当的市场经济国家的成本数据,计算所谓正常价格并确定倾销幅度,施以对应的税率。

  “证明市场经济条件”确实让一些中国企业在欧盟反倾销诉讼中获益,但是证明过程复杂,应诉时间漫长,更多企业只能知难而退。公开数据显示,中国是全球范围反倾销的最大目标国,2014年共有63起诉讼。韩国排名第二,共有18起;印度位列第三,共有15起。

   谁的标准

  好消息是,“替代国”的算法将在中国入世15年后终止。中国外交部发言人陆慷2015年12月30日在回答有关提问时强调的也是,根据中国入世议定书第15条规定,世界贸易组织成员在对中国出口产品的反倾销调查中使用“替代国”数据的做法应当于2016年12月11日终止。

  争论的焦点在于,这是否意味着到2016年12月11日,中国将自动获得市场经济地位?

  尽管陆慷在回答提问时并没有直接提到“市场经济地位”,但是查阅中国媒体报道和学界评论,很多都提到了入世15年后,中国将自动获得市场经济地位。

  美国和欧盟方面认为,尽管使用“替代国”数据的做法应在12月11日终止,但是这并不意味着中国自动获得市场经济地位,理由是第15条规定,一旦中国根据该WTO进口成员的国内法证实其是一个市场经济体,则“替代国”规定即应终止,但截至加入之日,该WTO进口成员的国内法中须包含有关市场经济的标准。

  问题的难点是,这意味着需要通过美欧的国内法证明中国是市场经济体。在欧盟委员会2008年就中国市场经济地位进度的工作文件中,关于市场经济体的标准如下:

  一是政府对分配资源和企业决策的影响较低,包括直接影响和间接影响,比如是否存在政府操纵价格,税收歧视,贸易或货币操控等。

  二是在与私有化相关的企业运作中没有政府引起的扭曲现象及没有易货贸易。

  三是为确保适当的公司治理而制定的透明和非歧视性公司法的存在和实施。

  四是为确保财产权与破产法体制的运作而制定的一套连贯、有效、透明的法律的存在与实施。

  五是一个独立于政府而运作的,受到充分监管的金融业。

  在这份八年前的工作文件中,欧盟委员会认为中国只达到了第二条标准。八年过去,在接受财新记者采访的多位西方外交人士和学者看来,中国依然只做到了第二条,还有四条“尚需努力”。当然,这些标准之高,连欧盟法律界人士都承认,欧盟国家也并不都能达到。分析认为,即使中国目前达到了这些标准,获认市场经济地位,为保护本国工业,欧盟对于价格低廉的中国商品还将找到新的贸易应对措施。

  是否所有市场经济体都要达到这么高的标准?未必。政治因素往往可以改写所谓经济标准。上世纪70年代,欧共体认可前南斯拉夫为市场经济;上世纪90年代,部分东欧国家被欧盟认可为市场经济国家;21世纪初,欧盟东扩,为安抚俄罗斯,欧盟修改自身反倾销法规,承认俄罗斯为市场经济国家。

  十几年前,中国曾经就争取市场经济地位发起过一轮斡旋。其成果是,2004年后的一两年间,新西兰、新加坡、马来西亚、澳大利亚等国相继承认了中国市场经济地位。截至目前,全球“承认”的国家共有81个,但是包括美国、欧盟、日本和加拿大在内的多个国家和区域经济组织至今仍未承认中国的市场经济地位。2016年,新一轮斡旋的窗口似乎已经打开。

   下一步

  欧盟委员会1月13日开会讨论是否给予中国市场经济地位。外界普遍预计欧盟28个成员国将有较大分歧,而德国的态度将成为关键。

  英国在亚投行上就率先支持中国,在市场经济地位问题上也同样持赞成态度,但自身传统制造业竞争力不足的意大利明确反对,党争正酣的法国内部则意见不一。在此情况下,德国作为欧洲最大的经济体和政策风向标,其态度自然举足轻重。

  德国驻华大使柯慕贤(Michael Clauss)近日在北京接受财新记者专访时表示,德国还没有做出决定。他说,欧盟确实存在难度很大的讨论,尤其是那些本国相关产业不那么有竞争力的国家。一些传统产业,比如钢铁、太阳能和化工行业等正在游说,反对给予中国市场经济地位。在工会界也有反对声音。

  反对的原因在于,中国获得市场经济地位将加大欧盟对华发起反倾销案、抬升关税的难度,中国商品可以相对低廉的价格较容易地进入欧洲。这对于一些自身竞争力不强的欧洲产业来说或将造成冲击。欧洲多家机构和学界发布预测称,一旦给予中国市场经济地位,欧洲一些产业或面临数以万计的失业。柯慕贤认为,现在很难判断这些预测到底有多可靠。

  他坦言,现阶段中国不具备市场经济地位,针对中国的反倾销措施可以用任何市场经济体的价格作为参照价格。一旦中国获得市场经济地位,反倾销中的参照价格将不得不以中国国内的价格为基础。这意味着想要就中国的疑似倾销诉诸法律以便采取防御性的反倾销措施将变得更加困难。

  目前反倾销案只占到中欧贸易的1%。“一些公司担心,当然这种担心可能是对的也可能是错的,随着中国经济下行,在钢铁和造船等行业产能过剩,可能会出现来自中国企业越来越多的倾销。”柯慕贤说。

  德国总理默克尔2015年10月访问北京,当时在与中国领导人见面时讨论了中国市场经济地位问题。柯慕贤说,默克尔传达出的信息包括两个层面:首先,我们将等待欧盟委员会的提案,因为我们不希望事先施加影响。其次,我们认为中国应当在正式加入WTO《总采购协议》上做得更多。“她没有说得更少,也没有比这说得更多。”

  13日的会议将是2016年欧盟在决定是否给予中国市场经济地位的问题上迈出的第一步,而这第一步其实已经一拖再拖。欧盟委员会原定于2015年秋提出决定提案,之后推迟到2015年底,2016年1月。最新的可能时间是2016年2月。

  根据欧盟规定,决策过程分三步:首先,由欧盟委员会提出给予或者不给予市场经济地位的提案,这意味着欧盟委员会内部首先要达成一致。第二步,由28个成员国组成的欧洲理事会就提案投票,提案获得特定多数后才能通过,需要同时满足两个条件,至少16个成员国同意,且同意的国家需要至少代表欧盟人口65%。第三步,提案需要在欧洲议会以多数票通过。

  德国立场的关键性体现在多个方面。一是德国人口多,在欧洲理事会投票时权重大。在欧盟四个主要经济体中,德国占欧盟人口的15.93%,法国占13.04%,英国占12.73%,意大利占12.07%。中国如果要拿到欧盟人口65%的同意,德国是关键一票。

  二是德国作为欧盟最大经济体,其政策导向往往成为其他成员国的风向标,很多小国在关键议题上都会看德国的态度。在欧洲理事会以往关于重大问题的投票中,几乎没有出现过德国是在少数一边的情况。

  即便德国成了少数派,想要否决欧盟委员会的提案也并非难事。按照欧盟规定,可由占欧盟人口35%的投票否决提案。德国一国已经占到15.93%,只需要再联盟法国、英国、意大利等大国中的一个,加上若干小国即可。

  与欧盟相比,美国的时间相对宽裕,或将用2016年一年的时间来做决定。此前有报道说欧盟在此问题上受到来自美国的“警告”,德国驻华大使柯慕贤说,“我个人而言,我不了解从美国方面有在这个问题上的任何压力。”

  彼得森国际经济研究所高级研究员索特(Jeffery Schott)对财新记者表示,美欧会在2016年给予中国市场经济地位的可能性很低。该所另一位贸易专家哈夫鲍尔(Gary Hufbauer)预计,美国和欧盟很可能表态说中国还没有建立市场经济,对于反倾销采取一种折中的方式,即承认部分中国产业具备市场经济条件,对于不具备的依然采取“替代国”算法。

  哈夫鲍尔认为,不论美欧做出什么决定,更多都将是出于政策考虑,而不是仅从法律角度出发。“这些决定将反映出2015年、2016年的中美关系,中欧关系,还将受到包括人民币汇改、中美双边投资协定谈判等因素的影响。”分析认为,如果美欧决定不给予中国市场经济地位,中国将有可能与二者在WTO对簿公堂,或要求WTO澄清第15条争议条款。■

责任编辑:黄山 | 版面编辑:刘潇
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