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美国对华301调查:是真枪实棒还是谈判筹码?

2017年08月23日 14:22 本文来源于 财新网 | 评论(0
   上世纪90年代,美国对中国共发起过4次“301调查”。每次调查都曾一度剑拔弩张、看似中美贸易战山雨欲来,但最终均有所转圜,以签订中美市场准入或知识产权备忘录和协议告终
当地时间2017年8月14日,美国华盛顿,美国总统特朗普在白宫签署行政备忘录,指示美国贸易代表莱特希泽针对所谓“中国不公平贸易行为”发起调查。视觉中国

  【财新网】/火线评论(记者 张琪)8月18日,美国贸易代表(USTR)莱特希泽(Robert Lighthizer)宣布,将依据美国《1974年贸易法案》(Trade Act of 1974)“301条款”,对中国政府是否存在与技术转移、知识产权及创新相关的不合理的行为、政策和实践,或为美国商界带来负担或限制等行为进行调查。调查期或持续至少一年。有评论称此举为美国“打响了与中国贸易战的第一枪”。但这杆自WTO机制成熟以来就已被雪藏已久的旧枪,在今日的中美经济高度互赖格局下,还能发挥多大的效用?美方各界对此又有什么顾虑?

  “301条款”赋予了美国贸易代表单边发起调查的权力,以及赋予美国政府无须世界贸易组织(WTO)同意,即可对被调查国采取施加关税、贸易制裁等单边措施的权力。

  这次启动“301调查”,是特朗普政府首次直接针对中国贸易政策展开的动作。但中国美国商会前主席吉莫曼(James Zimmerman)对财新记者分析,使用“301调查”很可能会损害美国公司、工人和消费者的利益;他认为,调查可以无限期地进行,美国政府则希望借此进一步对中国施加压力,增加谈判筹码。

  中国商务部就美国对华启动“301调查”回应称,美方无视世贸组织规则,依据国内法对华发起贸易调查,是不负责任的,对中方的指责是不客观的。中方对美方这种单边主义、保护主义的做法表示强烈不满。

  强烈的“单边主义”色彩,是“301条款”长期以来为美国主要贸易伙伴们所诟病的要害。

  就算在美国国内,对使用“301条款”的观点,也存在广泛分歧。美国国内有分析称,特朗普政府绕过国际多边贸易的纠纷解决体系,径自采取单边措施的举动,只会让外界对美国政府的贸易保护主义行为更加瞩目;但是,这未必能解决美国商界在中国长期面对的“以技术换市场”的困境。

  回溯“301条款”的运作历史,其作为美国打开外国市场的手段,自1974年至今,美国政府共开展过122次“301调查”。上世纪80年代的里根政府时期(1981至1989年),是美国政府使用“301调查”最为频繁的阶段,共计进行过49次,还会在没有行业协会或工会正式请求的情况下,由政府自发、单边地发起301调查。当年美国政府的贸易副代表,正是现任美国贸易代表莱特希泽。

  不过,在美国主导下的关贸总协定乌拉圭回合谈判之后,世界贸易组织(WTO)得以建立,以规则为导向的国际多边贸易秩序逐步成熟,“301调查”作为一种贸易施压手段,也逐渐被美国政府雪藏。2001年之后,美国政府仅发起过一起针对乌克兰的短暂的“301调查”。

  对比WTO成立前后两个阶段的差异可以发现:里根政府频繁动用“301调查”的主要原因之一是,当时的《关税与贸易总协定》(GATT)仅覆盖了商品贸易,而不包括服务贸易、政府采购、国际投资、知识产权等领域的相关规定和纠纷排处机制。当时,与美国存在巨额贸易逆差的日本,成为美国政府发动“301调查”的主要对象。此外,欧盟、日本、韩国、巴西、中国等国也一度成为“301调查”的对象。

  但当老布什政府和克林顿政府继续沿用“301调查”这根单边主义大棒时,美国的贸易伙伴对此越来越不满。

  美国彼得森国际经济研究所高级研究员、曾任美国白宫经济顾问委员会高级经济学家的鲍恩(Chad Bown)近日以《流氓301:特朗普将重拾又一项过时的美国贸易法?》为题撰文称,在美国的贸易伙伴看来,美国政府既是301调查的“警察”(识别外国政府的罪行)、又是“检察官”(提出法律依据)、还充当了“陪审团”(就证据进行裁决)及“法官”(判决外国政府接受美国报复性惩罚)等多重角色。

  而在历史上,美国政府此前对中国发起的“301调查”,最后又是怎么收场的呢?

  上世纪90年代,美国共对中国共发起过4次“301调查”,其中三次针对知识产权。这些“301调查”发动后,中美双方的贸易交涉虽一度剑拔弩张、看似贸易战风雨欲来,但最终均获得转圜,以签订中美市场准入或知识产权备忘录和协议告终。

  其中一例是1994年12月31日,在经过6个月的调查后,美国贸易代表宣布,其调查结论为“中国的知识产权执法行为不合理,为美国商业带来负担和限制”,并公布了一个价值28亿美元的预备性报复清单,拟针对中国出口到美国的成衣、运动鞋、玩具和电子产品等,征收高达100%的惩罚性关税。这也是美国历史上有史以来报复数额最大的一次。

  作为回应,中国原对外经贸部(现已整合为商务部)也根据中国对外贸易法相关规定,公布了对美国的贸易“反报复贸易清单”,对美国出口到中国的游戏设备、录音带、烟、酒、化妆品等产品征收100%关税,并暂停进口美国的电影片、电视片;暂停受理美国公司及所属公司在华设立投资公司的申请等一系列反制措施。这也是中国第一次以法律为依据,在贸易领域与美国这一经济超级大国相抗衡。

  在中国祭出实质回应措施后,美国贸易代表宣布延长调查期。最终,中美双方再次坐到谈判桌上,达成了关于知识产权保护的协议。

  此次,特朗普政府宣布启动对华的“301调查”后,各方再次纷纷猜测,若中美展开贸易战,对哪一方的伤害将更大?

  今年4月美国贸易代表办公室发布的《301特别报告》中,曾指控中国存在窃取美国商业秘密、网络盗版猖獗、要求美国公司必须以转让技术来换取在中国的市场准入等行为,并已将中国列为“优先观察名单”。

  但在今年7月的首轮中美全面经济对话举行之际,中国国务院副总理汪洋也在一场演说中提醒美方贸易对手:受美国陈旧的出口管制法规和政策影响,美国各类先进技术、关键设备、重要零部件生产企业,在中国经济增长主力朝中高端环节转型的过程中,仍未在中国市场获得应有的“蛋糕”。汪洋引述卡内基国际和平基金会今年4份月的报告,如果美国将对华出口管制程度降至对巴西的水平,对华贸易逆差最多可缩减24%;如果降至对法国的水平,最多可缩减34%。

  时值今日,中美两国的贸易总量、进出口结构和产业嵌合的深度,已与上世纪90年代不可同日而语。如果美国果真在此轮调查后,对华宣布单边报复措施,中国自也会如商务部日前所回应的一样“采取所有适当措施”作为回应。

  然而,连上世纪90年代都未发生的中美大规模贸易报复战,在如今WTO体系等多边框架皆已齐备的情况下,若要骤然发动,则更缺乏合理性,更会波及中美在外交、安全、防务、人文等领域的互信氛围,升高双方在共同关心的重大区域和国际问题上进行合作的成本。

  如今,中美双方在7月间启动的“中美经济合作一年计划”才方兴未艾,还共同确立了宏观经济政策、贸易、投资、全球经济与全球经济治理等四大合作领域。两国还在首轮中美全面经济对话中,确立了“要解决中美贸易不平衡问题,主要靠美国增加对华出口,而非中国减少对美出口”的共识。或许,这一次美国对华“301调查”的后续发展,应不至走到双方都各自发布大规模贸易报复清单的这一步;在此之前,中美双方就找到互相理解、协商解决的目标和处理节奏,应更符合中美双方和两国商界的长远利益。

责任编辑:徐和谦 | 版面编辑:刘明晖
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