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向外地人收费:北京求贤村有没有超越村民自治范围

2017年07月16日 20:37 来源于 财新网
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村民自治赋予村庄处理公共事务的决定权,但是不能与宪法和相关法律相违背;对于村庄外来人口与本地居民的契约与协议,村民自治可以规范,但是,同样不能超越宪法和法律
7月15日,北京市大兴区求贤村党支部书记、村主任何宗福向财新记者证实,网上流传的该村即将对外来人口收费的通知属实。图自东方ic

  【财新网】(记者 周东旭)7月15日,北京市大兴区求贤村党支部书记、村主任何宗福向财新记者证实,网上流传的该村即将对外来人口收费的通知属实。

  根据通知内容,求贤村将对外来居住人口,以及大棚、饭店、小吃店等外来经营者,一律实行单月收费制:大棚每人每月交2000元;门脸、饭店每年交5000元,每人交1000元;外来居住人口每人每月交2000元。这些收费包括卫生服务费、水费、治安费、电力设施费。

  另外,“北京大兴”微博发布求贤村党支部村委会外来人口领导小组起草的《榆垡镇求贤村关于收取流动人口相关费用的说明》。该“说明”解释,出台收费制度主要是因为流动人口无序涌入,导致村庄环境恶化,停电断水时有发生,治安案件高发,车辆乱停乱放,严重损害了村民集体利益,群众反应强烈。“旨在通过收取相关费用的方式,进一步加强对外来租户的教育引导和规范管理。”

  所以,村党支部组织召开整顿流动人口联席会议,本村党员代表及村民代表协商后,一致同意针对外来人口的收费决定。但是,争议最大的也在于此,该村是否有权决定对外来人口收费?

  求贤村的收费合法吗?

  根据《村民委员会组织法》,农村村民实行自治,由村民依法办理自己的事情。比如,第二十四条列举的事项就包括,本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案,经村民会议讨论决定方可办理。

  求贤村党支部书记、村主任何宗福认为,单月收费制根据本村村民自治章程相关条目制定,合乎规定;收费标准则根据村里教育、医疗、卫生、资源等需求,由村党支部召开的整顿流动人口联席会议决定。

  那么,村庄收费属于什么性质?国家行政学院教授杨伟东表示,如果有国家政府机构的明确授权,可以是村一级协助政府开展工作,视为代行管理;如果是针对村民内部,经村民会议决定的事项,且不违反法律规定等,则属于村民自治的范围。但目前的情况是会议直接决定对外来人口收费,属于什么性质,就比较复杂。

  所以,求贤村的收费是否合法,可以从收费对象与收费内容两个方面来看。从收费内容看,中南财经政法大学法学院副教授秦小建分析,“通知”中列举的卫生服务费、水费、治安费、电力设施费四项并非都属于村民自治范围。

  “只有卫生服务费可收。”秦小建举例,治安费用属于国家公共财政支出,公民纳税一定程度就是“治安费”,村集体无权收费,而电力设施是电力系统和电力公司提供的公共设施,也不属于村集体可以强制收费的事项。

  “从收费内容看,如果使用了村庄公共设施,产生负担,需要卫生服务等,以村民会议做出决定,是可以的。”但是,秦小建也表示,村民自治的主体是村民,所以,收取费用的对象也应该是出租村民,而且,村庄没有限期外来人口搬离的强制权力。

  秦小建说,村庄与外来人口之间形成的是民事法律关系,不能强制收费,“收费只能是基于民事法律关系性质,不可能使用公法上的强制收费,二者是平等主体。而且,怎么收费,要有明确的规则。”

  根据求贤村联席会议决定,相关费用由求贤村出租房主主动向村集体交纳,房主与外来租户,则要将相关费用写入合同,费用由租户承担。“《通知》发放前已经出租的,由出租人与租户进行协商,变更出租合同,并由出租人限期交纳相关费用。”

  秦小建认为,求贤村的行为属于滥用自治权,比如治安等,其实已经进入国家权力范围,而非村民自治,所以,可能存在两个问题,一是可以收费,但收费对象错误,二是收费内容违法。

  收费自治的边界在哪里?

  中国农业大学人文与发展学院院长叶敬忠表示,类似具体案例,在很多地方都可能发生,村庄可以根据有关法律和《村民自治章程》等处理本村事务,也可以制定村规民约等,但是,应该有其限度,并不是“村庄能自行决定任何事情,更不是村庄制定了规则,就可以等同于法律法规。”

  村庄治理,一般是“一事一议”,脏乱差,确实有必要的话,村民投票表决通过,可以由村民缴纳一定费用用于治理,包括出租户。多位受访者均表示,由出租户承担必要的费用,是更为合适的选择,而非直接强制租户。

  中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示,虽然费用最终很可能通过出租户提高租金等形式转移到外来人口身上,但是,由村民会议直接规定外来居住人口每人每月交2000元,提高租金与直接收费是两回事,二者“挂不上钩”。

  更何况,为什么是每人每月2000元,依据何在,目前求贤村尚未给出较为详细的说法。

  叶敬忠提醒,求贤村收费通知的数额以及服务事项,有些应该是政府作为公共服务提供给所有人的。外来务工人员已经缴纳税费及相关租住费用等,如果只是对外来人口单独收费,很可能就将相关公共服务费用直接转嫁给了外来人口。

  “村集体通过的任何收费决定并不是就一定具有合法性。”叶敬忠举例,不少高速公路直接穿过乡村,甚至有的把村庄一份两半,那么,村庄是不是也可以集体决定向该高速公路收费呢?类似的逻辑太牵强,每个村庄当然都可以制定管理方案,但未必所有的方案都是合法的。

  “难道我们能称之为‘村庄入住费’吗?”郑风田说,国家多年来是下过大力气治理乱收费的。

  “村民自治赋予村庄处理公共事务的决定权,但是,处理不能与宪法和相关法律相违背,对于村庄外来人口与本地居民的契约或协议等,村民自治可以规范,但是,同样不能超越宪法和法律的规定,否则就是滥权、违法。”华中师范大学中国农村研究院院长邓大才说。

  城乡二元结构下的外来人口何去何从?

  大城市的外来人口问题,近年来随着大城市治理思路的逐步调整,也产生一些新变化。“尤其是在基层,可能会出现各种奇葩的规定。”郑风田说。

  事实上,在此之前,不少村庄也出现过收取卫生费等问题,亦引起不小争议。在叶敬忠看来,该事件更应该放到当前城乡二元发展的大背景下去理解。“在很长一段时间内,城市化需要农民工或外来人口,尤其是环卫、家政等行业,城市建设也鼓励外来人口参与,但是,当城市发展到一段阶段,很可能就开始转为限制或者排斥。现在必须要思考的正在于此,我们的城市化发展是不是真的需要那么做呢?”

  根据通知内容,该村做出收费决定是为了“完成我村外来居住人口零的指标”。叶敬忠表示,目前尚不清楚在政策口径下应该怎么具体理解“居住人口零的指标”,但是,市场经济发展至今,任何一个村庄或社区,根本不可能实现自给自足,而且,越是开放的城市,越是有流动性。“如果真的是指一个外来人口都没有,恐怕就是非常荒诞的做法了。”

  郑风田认为,并不能把外来人口只是作为一个负担,经济发展离不开人口的流动,而且,现在任何一个城市,也不可能只是依靠本地户籍人口,社会管理与经济发展、市场规律不能背道而驰。

  通知显示,收费决定将于2017年8月1日起执行。凡不按此规定执行者,执行人员有权停止一切服务项目,并将当事人限期搬出本村。

  叶敬忠说,城市发展肯定不能无序,调控是必须的,适当引导分流也是必要的,但是,对于外来人口流动,应该依据权利保障和城市发展规律等制定较为明确的规则,“不能说需要的时候就鼓励来,不需要的时候就排斥。”

  城市不能共享吗?

  求贤村所在的榆垡镇位于大兴南部,与河北省固安县等地接壤。村据何宗福介绍,求贤村现有外来人口100余人,约占总人口的10%。随着城市居住成本提高等因素影响,越来越多的外来人口开始住到郊区或者更偏远地区。

  在当前的城市治理过程中,随着大量外来人口进入城市,与本地人口如何协调融合发展,各地仍在探索成熟的治理思路。“原来的村庄大部分以本地居民为主,现在有了大量外来人口,怎么治理,有些地方也在探讨。”郑风田说,尤其是城中村,比较复杂,到底如何确保双方的权益都能得以保障,管理相对混乱,各地也有自己的一些做法。

  郑风田介绍,在浙江等地,城市周边村庄积聚了大量外来人口,村庄做出任何决定,几乎都会涉及外来人口的利益,所以,往往也会邀请外来人口代表参与讨论,以避免引发当地人与外地人之间不必要的矛盾。

  目前,除了通过微博发布相关情况“说明”,大兴区政府尚没有明确对此事做出回应。在叶敬忠看来,具体表态结果并不重要,“关键还是出发点和思路,到底是开放包容,还是一味减少当地外来人口。如果是后者,即使没有求贤村的办法,也总会有其他各种理由。”

  叶敬忠认为,解决当前城市化过程中面临的上述难题,关键还是要认真贯彻落实十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念,协调城乡二元、本地人口与外地人口,真正使得发展成果能够共享,而不是通过制度区隔,继续强化二元体制。

  “城市化发展至今,如果不能调整思维,让参与城市发展的人有机会共享改革成果,而是仍抱守‘这就是我的城市,你们只是外地人’的思维,城乡协调发展无从谈起,最终也会阻碍全国的经济社会发展。”叶敬忠说。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:陈华懿子
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