政策性金融如何摆脱“两张皮”？

贾康：政策性金融有存在必要，但须加强职能定位，封杀设租寻租

　　国家开发银行（下称开行）商业化改革面临困境。
　　近日，接近开行的知情人士透露，开行方面曾以“解决开行转型期发展问题（包括债信等级、资金来源等问题）”为由，口头表示希望暂缓商业化改革。
　　2007年2月，全国金融工作会议明确开行要进行商业化改革，要求其“自主经营、自担风险、自负盈亏”，但是，并没有给出具体方向。开行受命起草的改革方案，在监管当局要求下曾数易其稿，从“开发性金融机构”到“现代金融企业”，乃至最终银监会公告所称的“第五大国有商业银行”，其中的定义均不甚明朗。开行商业化改革的目标到底是什么，开行自身和监管机构、股东机构是否做好了准备？如何评价开行十年功过，又将如何延续开行积累的优势和创新能力，并给予恰当的引导和监管？凡此种种，都尚未有明晰的答案。
　　然而，开行商业化改革的车轮已轰然启动，在2007年最后一天接受了中央汇金公司200亿美元注资后，更是“开弓没有回头箭”。更加戏剧化的是，正当外界认为开行将从一家政策性银行向一家商业化的中长期信贷批发银行转型时，外部金融环境风云突变，经济周期进入下行期，政策性金融机构的必要性和作用再次凸显出来。全国政协委员、开行前副行长刘克崮在今年全国“两会”期间呼吁，应当仔细研究政策性金融机构的发展问题，并尽早立法。开行挂牌时监管当局批复的“开行改制后不再从事政策性银行业务”的说法，极有可能生变。
　　问题的核心仍在于，开行改制后真的要放弃政策性银行业务吗？未来监管当局究竟依据何种原则对开行实施监管？
　　
　　财政部财政科学研究所所长贾康认为，中国的政策性金融机构面临市场或政策两种取向的两难选择，如果不能正确地构建体系框架，则难以为继。根据国际经验，政策性金融机构是有存在的必要的。因此，中国不能“把小孩子和洗澡水一起泼掉”，要加强职能合理定位、风险共担机制和部门间的有效协调，并强化封杀设租寻租的制度建设。
　　贾康认为，中国经过了至少十多年政策性金融体系的探讨和尝试。现在看来，“政策性金融体系的框架不是更清楚了，而是更模糊、更令人惶惑了。”灾后重建、支持中小企业和“三农”发展等都需要政策性金融体系的参与。但是，在实际运行中，各家商业性银行和金融机构对这些事项的政治表态和它们的运行机制明显是“两张皮”。政策性金融机构的表态当然非常明朗，但是，它们的运行机制并不能长久支撑它们持续做这种事情。
　　为什么会出现这种情况？
　　从“明规则”来看，贾康解释说，中国的政策性金融机构明显面临一种“两难”。如果继续追求建立时的政策初衷，就会面临资金萎缩，而资金萎缩是没办法向各方交代的，也会危及其自身生存；如果想持续发展，那就要背离政策性初衷，转而追求“短、平、快”，追求商业化。中国原来有三家政策性银行，又发展出一些政策性金融机构。现在，财务指标最好的开行落入了“群起而攻之”的境地，按要求实行商业化；至于其他两家，农业发展银行前几年因为粮食流通体制改革遇到困难，没有什么大作为；进出口银行，毕竟只在进出口方面发挥一定作用。因此，可以说，“中国现在找不到主力型的政策性金融机构，找不到有较大影响力的政策性银行。”
　　再来看“潜规则”。贾康说，地方上还是有大量变相的、非规范的政策性融资发生，并对地区发展起到重要的支撑作用。地方为数众多的“融资平台”，还都在发生政策性融资行为。在这后面，看得到政策性融资的某种客观必要性。
　　谈到国际经验，贾康指出，在市场经济的发展过程中，政策性金融是不可缺少的。美国、英国和日本都有定位非常清晰的政策性金融体系，以支持中小企业、扶助农业发展等。它们是有政府背景的，是在财政预算里安排资金予以支持才能运营的。战后日本经济的起飞与其政策性金融的支持具有密切的内在联系。
　　在上世纪90年代以后，这些政策性金融体系的运行也发现了一些问题，但是，我们对待政策性金融更为客观和正确的态度是，“不能把小孩子和洗澡水一起泼掉，”贾康说，正如金融危机带来种种负面影响，我们却并不能据此根本否定金融创新。
　　贾康提出，要打造规范的政策性金融体系，面临以下四个难点：
　　第一，需要明确政策性金融体系的职能定位，包括设定其合理目标、政府监管部门的正确定位、不同的政策性金融机构之间如何分工等。
　　第二，需要在思路上理清如何保证体系的可持续运行，原则上必须形成一种风险共担机制，再配以财政的可持续介入。在政策性金融机构、商业性金融机构、财政和企业四者之间，形成风险共担，从而降低每个主体的风险，形成一种合力，使原来过不去的门槛，在风险共担的情况下可以过得去。
　　贾康提醒，要避免简单的望文生义，以为政策性金融机构既然是政府支持，政府就应该不计工本地维持。如果政府果真不计工本，这个体系就没有必要存在了，财政直接支出不就行了？但是，财政直接支出毕竟有它的机制性限制和缺陷，无法形成一种专业化管理和市场化运营的支持系统。因此，必须在财政拨款直接支持和财政不支持的中间地带，形成一个财政间接支持，或者说以财政为后盾，引导、调度各方面共同参加的运行体系，以追求公共财政的较高绩效。
　　第三，形成有效的协调机制，部门之间要积极沟通和磋商，使原来容易扯皮的事情，在大家磋商之后，变成能够推行的事情。
　　第四，毋庸讳言，政策性金融机构是在金融的概念下，使政策轨和商业轨“双轨运行”。这种“双轨运行”永恒的主题就是，如何以有效的监管来抑制设租、寻租。在这方面，日本的经验至少有两条，一是严格的专家集体决策，一是严密的多重内外审计。这两点经验对中国都很有启示意义。“既然小孩子和洗澡水不能一起泼掉，要正面考虑这个体系的建设，就要根据可用的国际经验，结合中国国情，把设租、寻租抑制到最低限度。”■

张宇哲 姜海燕 采写

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