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王长江:继续深化对邓小平党建理论的思考

2014年08月27日 10:24 来源于 财新网
在谈到党的领导问题时,邓小平往往是把加强和改善党的领导放在一起说的。党的领导问题,最集中地体现在党政关系上。邓小平同志关于党政关系改革的战略构想需要大力挖掘,制度设计需要尽快跟上

  财新记者 杜珂 孙文婧

  8月20日,习近平总书记在纪念邓小平诞辰110周年纪念座谈会上,谈到邓小平的历史功绩中,其中一条是“强调加强党的领导必须改善党的领导,必须聚精会神抓党的建设,使党的建设充满新的生机活力”。那么,邓小平语境下的“加强的党的领导”是什么内涵?“改善党的领导”又是什么内涵?它和邓小平论述党政关系的一系列论点有什么联系?

  在8月22日邓小平110周年诞辰来临之际,财新记者为此专访了党建研究专家——中央党校教授王长江

  财新:8月20日,习近平总书记在纪念邓小平诞辰110周年座谈会上讲到,“邓小平同志强调加强党的领导必须改善党的领导,必须聚精会神抓党的建设,使党的建设充满新的生机活力。”那么,邓小平语境下的“加强党的领导”是什么内涵?“改善党的领导”又是什么内涵?它和邓小平论述党政关系的一系列论点有什么联系?

  王长江:在谈到党的领导问题时,邓小平往往是把加强和改善党的领导放在一起说的。在他那里,加强党的领导是原则,是底线,改善则是实现党的领导的正确路径。我们党从来没有放弃过党的领导,但是,执政之后我们党遇到的挫折仍然不少。为什么?其中一个重要原因,是我们不善于领导,或者说领导得不够科学。正是从这个意义上讲,邓小平才说,加强党的领导必须改善党的领导,不改善党的领导,党的领导就无法加强。

  党的领导问题,最集中地体现在党政关系上。三十多年来,改革在许多领域都取得了显著成就,但相比之下在党政关系上实质性进展不多。今天,随着改革的深入进行,党政关系问题非但没有消失,反而更加凸显。许多重大问题,例如执政能力问题,党和政府的公信力问题,乃至权力腐败问题,背后都是党政关系问题。可以这样说:党政关系不但仍然是我们政治体制的核心问题,而且已经成为推进社会主义全面改革不得不破解的一个瓶颈性难题。因此,邓小平同志关于党政关系改革的战略构想需要大力挖掘,制度设计需要尽快跟上。

  财新:我们知道,邓小平同志在《党和国家制度改革》一文中对党政关系的表述是这样的,“党和国家现行的一些具体制度中,还存在不少的弊端,妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。”其中较为突出的就是“党政不分、以党代政的问题”。纵观党史,如何理解邓小平同志当年所说的“党政不分、以党代政的问题”?

  王长江:弄清这个问题,有必要先看我们党“以党代政”历史的形成和发展变革历程是怎样的,表现形式是什么样的。

  受取得政权方式的影响,在井冈山政权初创时期,党政关系问题就出现了。毛泽东就曾经分析过工农政权初期的党政关系问题。共产党占领一个地方后,不能继续利用旧的国家形式,而要建立新政权。在党领导下成立工农兵代表会议,尔后由它选出执行委员会。所谓“工农兵政府”,本来应是代表会和委员会的合称。但是,由于种种原因,“现在民众普遍知道的‘工农兵政府’,是指委员会,因为他们尚不认识代表会的权力,以为委员会才是真正的权力机关。没有代表会作依靠的执行委员会,其处理事情,往往脱离群众的意见”。在另一面,党则从“支部建在连上”开始,发挥着很大的作用。结果就是毛泽东所说的:“党在群众中有极大的威权,政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便,党在那里直接做了,把政权机关搁置一边。”毛泽东在列举了由此带来的一系列问题后强调:“以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法,除宣传外,执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法,是要避免的。”

  抗日战争时期,共产党领导的陕甘宁边区成为合法政权。为了扩大政权的代表性,共产党创造了“三三制”这种形式,规定在政权机关(包括参议会和政府)的人员构成中,共产党员、党外进步人士、中间派人士大体各占三分之一。共产党人只是三有其一,不能强迫政府服从自己的意志。但是,在边区,共产党确实是靠自己的威望赢得了对政权的控制。而且“三三制”本身也并非各方力量博弈的结果,而是我们党基于统一战线政策,在权力分配领域作出的相应制度设计。对于那些习惯于“打天下者坐天下”思维的党员、干部,这种形式接受起来不容易。所以,“三三制”政策提出后,在晋冀豫区,曾遭受到党内一部分人的抵抗。在实践中,也存在大量的党组织直接代替政府、包揽政府事务的情况。像邓小平所指出的,政府法令如果没有党的同等内容的通知,就等于具文,行不通。

  邓小平在1937年那篇著名的《党与抗日民主政权》的文章中,尖锐地批评了这种现象。他指出,党要教育党员和群众,以正确的态度去对待政权。“今天的抗日民主政权不同于过去地主资产阶级专政的政权,全体人民对于抗日民主政权都应采取绝对拥护的态度。”他批评道:以为共产党员占了多数,就可以为所欲为了,“把党的领导解释为‘党权高于一切’,遇事干涉政府工作,随便改变上级政府法令;不经过行政手续,随便调动在政权中工作的干部;有些地方没有党的通知,政府法令行不通,形成政权系统中的混乱现象。”甚至有把“党权高于一切”发展成为“党员高于一切”者。所有这些,都是国民党“以党治国”观念的具体表现。他强调:“党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力,只有于必要时用党的名义向政府提出建议的权力,绝对没有命令政府的权力。”

  特别值得注意的是,邓小平把反对“以党治国”、实行“三三制”和民主联系在一起。他指出,“三三制政权的实质是民主”。民主就要大家来做权力的主人。党在“政权中的优势”, “一方面从组织成分上去取得,这在三三制原则本身是包含着的;但更基本的是从民主政治斗争这去取得,即是说,主要从依靠于我党主张的正确,能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得”。邓小平强调:“民主政治的好处,正在于它能够及时反映各阶级各方面的意见,使我们能够正确地细心地去考虑问题解决问题;它能够使我们从群众的表现中去测验我党的政策是否正确,是否为群众所了解所拥护;它能够使我们党得到群众的监督,克服党员堕落腐化的危险,及时发现投机分子以及破坏分子而清洗出党;它能在民主政治斗争中提高党员的斗争能力,使党更加接近群众,锻炼党使党成为群众的党。”而“党权高于一切”只能使政府失去威信,最后也就使党脱离了群众。这里体现了邓小平对党政关系问题的一个深刻认识:以党代政最大的问题是不能体现民主,所以是不可取的。

  建国初,面对掌握全国政权的庄严责任,也鉴于战争时期局部执政实践中已暴露出来的毛病,党内讲到党政关系几乎是异口同声:党领导政权,但不能代替政权。1949年周恩来强调,以党的名义下达命令这种习惯应当改变,因为“党政有联系也有区别。党的方针、政策要组织实施,必须通过政府,党组织保证实施。”1950年董必武指出:党领导政权,但不是直接管理国家事务,“党无论在什么情况下,不应当把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作,也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”刘少奇更是鲜明地表示:“共产党反对国民党的‘一党专政’,但并不是要建立共产党的‘一党专政’。”“共产党并不要包办政府,这也是包办不了的。”

  遗憾的是,虽然面对党政关系存在的问题,党的领导层中不少人都有“政府的事让政府去做”的明确认识,但这种要求并未真正落到体制上。相反,就体制而言,在这一时期,我们已经开始有意识地仿照苏联模式来处理党政关系,对政府不经中央作出决定,哪怕是行政性质的决定,实际上是不接受的。所以,当1952年底政务院按照自身的职责作出修正税制的决定时,迅即受到毛泽东的严厉批评,而且批评的重点在“事先没有报告中央”,认为这“与向党闹独立性、与无政府无组织无纪律的错误倾向、与分散主义离不开”。毛泽东进而认定政府工作中存在分散主义现象,决定从组织上加强中央对政府的控制。

  1953年,根据毛泽东的意见,中央先后作出了关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定、关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定及其他一些相关决议。这些决定的实质,就是建立了党中央的部门对政府部门的直接领导(实际上就是行政上的上下级)关系,规定政府各部门的党组直接受都这样的的领导,政府工作中一切重要的方针、政策、计划和重大事项均须事先请示中央,经中央讨论决定、批准后方能执行。对政务院各口的工作,中央领导人员对应负责。

  1956年以后,这种趋势进一步强化。1958年,中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教等6个小组,在党中央的领导下开展工作。6月8日,毛泽东在中央决定成立这些小组的通知稿中写了一段十分重要的批语:“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告。大政方针在政治局,具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’,没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”在地方,各级党委也建立了分口领导政府工作的机构。相应地,干部管理办法也仿照苏联的制度和做法进行了调整。1953年11月,中央发出《关于加强干部管理工作的决定》,要求建立在中央和各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度,即在中央及各级党委原有的组织部、宣传部、统战部、农村工作部基础上,逐步增设工交、财贸、文教、政法等新的工作部门,分门别类地管理各类干部。

  至此,一套新的党政一元化领导体制确立起来了。这以后,除了“文化大革命”期间是个例外,虽然有时在部门机构设置、职责规范、制度要求上有一些具体调整,但这套体制的基本内核始终保留下来,未发生过根本性的改变。邓小平一次次地提及必须改革的,也正是这套体制。

  财新:这套体制曾经给国家带来了深重灾难。为了改革这套体制,邓小平同志提出“党政分开”的概念,这个概念是在何种背景下提出的?又该怎样理解其中关于党政关系的内涵?

  王长江:1986年6月,邓小平同志明确提出:“党管政府怎么管法,也需要总结经验。党政分开,从十一届三中全会以后就提出了这个问题。”这是邓小平第一次使用“党政分开”这一概念。后来他又多次提到“党政分开”,并强调,政治体制改革的内容,“首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。”

  全面地理解,党政关系不仅指党组织和政府的关系,更是指党和政权的关系。党政分开,也不是指国家权力在党组织和政府之间如何分割,哪个多掌一些权、哪个少掌一些权,或是哪个掌握更重要的权力、哪个掌握次重要、不重要的权力,更不是简单地把党的书记和省长、市长、县长的职务分开,而是要分清,党作为政治组织和国家权力组织不是一回事,在国家运行中应起不同的作用。简言之,党政分开是指党和国家政权的功能分开,首先要解决的是党在国家政治生活中的定位问题。也正是在这个意义上,才有了明晰党与国家法律之间关系的必要性。1981年6月,在邓小平的倡导下,党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》首次明确提出了党必须在宪法和法律范围内活动的原则,由此确立了党必须“以宪法为根本的活动准则”的要求。

  财新:1987年10月召开的党的十三大把党政分开的“分开”明确定义为职能分开。此后的改革脉络也基本沿着职能分开来进行。

  王长江:十三大报告不仅提出了党政分开即党政职能分开,而且对党对国家政权的领导方式作了系统阐述。概括起来,除了职能分开,还有党应在宪法和法律的范围内活动。第三,党应当保证政权组织充分发挥职能,应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。第四,党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。第五,党对国家事务实行政治领导的主要方式,是使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众,实现党的路线、方针、政策。第六,应当改革党的领导制度,划清党组织和国家政权的职能,理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系,做到各司其职,并且逐步走向制度化。邓小平后来强调,十三大报告“一个字都不能动”,这表示他高度认同党的十三大提出的改革思路和改革方针,也毫无疑问地可以理解成:这一思路和方针符合邓小平思考的一贯方向。

  而且,早在1937年发表的《党与抗日民主政权》的著名文章中,邓小平就旗帜鲜明地反对“以党治国”的观念,甚至抨击“以党治国”“是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法”。[]可以说,反对“以党治国”,是邓小平思考党政关系问题的起点。

  什么叫“以党治国”?“以党治国”不是字面上那种依靠党来治理国家的意思。在当时的语境下,这个概念有着特定的内涵。邓小平用对待抗日民主政权的态度作参照,来描述共产党内出现的“以党治国”现象:以为共产党员占了多数,就可以为所欲为了,“把党的领导解释为‘党权高于一切’,遇事干涉政府工作,随便改变上级政府法令;不经过行政手续,随便调动在政权中工作的干部;有些地方没有党的通知,政府法令行不通,形成政权系统中的混乱现象”,甚至有把“党权高于一切”发展成为“党员高于一切”者。所有这些,都是国民党“以党治国”观念的具体表现。[]

  把邓小平的观点概括一下,不难看出,他所批评的“以党治国”有四个特点:第一,党权高于一切,超越法律之上,乃至可以随便改变上级政府的法令;第二,以党代政,党自己成了政府,没有党组织的指令,政府的法令甚至可能行不通;第三,政出多门,导致政权系统运行混乱;第四,以上各条集中到党员领导干部个人身上,“党权高于一切”变成了党员领导干部说了算。这四个特点又可以归纳为两个方面:一是把党混同于政府,党权与政权混淆;二是党超越政府和政权,变成不受任何约束(包括法律约束)的权力。那么,党在宪法和法律的范围内活动,应该是针对后一个问题而提出。

  财新:怎么理解“党在宪法和法律范围内活动”?

  王长江:邓小平为什么强调党要在宪法和法律范围内活动?众所周知,宪法首先是对公权力的规范和约束。按照现代政治理念解释就是,宪法用民主政治根本大法的形式,为公权力如何产生、如何运行、按什么规则运行做出规定,开列权力清单。政府做宪法和法律规定的事情,而不能做宪法和法律没有规定的事情。政党是把自己的活动渗透在权力形成和运行全过程中的组织,也必须使自己的活动符合、遵循宪法和法律的要求,实现对权力形成和运行过程的影响和控制。这才是党在宪法和法律范围内活动的题中应有之义。一句话,要求党在宪法和法律的范围内活动,就是党的执政行为要受宪法和法律的约束。但遗憾的是,我们很少从这个角度理解问题。相反,我们往往简单地把它理解为是要求党员和党的领导干部放弃特权思想,和公民一样遵纪守法。纵观处理党政关系的实践,我们不得不说,对于党作为执政党怎样在宪法和法律的范围内活动,尤其是怎样通过在宪法和法律范围内活动,使党手中的权力得到有效约束,实践上远远没有得到展开。

  今天我们不再简单地强调“党政分开”,这是对的。因为它已经不再是邓小平原来意义上讲的那个分开。我们对“分开”的理解已经误入歧途,并且已经固化。

  在很长一个时期,我们都主要是离开权力约束问题,在分开上做文章,而对约束权力本身,则是忽视的。这必然导致对党政分开的意义和目的认识不清,为分而分,一会儿认为分开好,一会儿又认为不分好,反反复复,乃至使党政关系的探索徘徊不前,收效不大。譬如,我们往往误以为党政之间权责不清、互相扯皮、工作重复、效率低下是党政不分的主要问题,于是刻意地划分党组织和政府组织各自的职责,乃至后来索性把党的书记和政府的省长、县长、市长职务分开,作为党政分开的标志。结果是,党政一把手之间不和谐、明争暗斗反倒成了普遍现象,相互掣肘、内耗不断,“党政分开”基本上没有达到提高效率的预期。鉴于这种情况,我们又转而觉得党政一把手由一个人兼更有效率,试图把“一肩挑”作为可以探索的方式之一。但是显而易见,在整个体制不变的条件下把党政大权集于一身,权力必然变得更加不受约束。撇开“文化大革命”的教训不说,仅仅是重庆的薄熙来现象,就足以在这个问题上给我们敲起警钟。这种左右不是的状况,正是造成我们很长一段时间在这个问题上难以取得进展的深层次原因。

  财新:应该如何正确定位和处理公权力和政党权力的关系?

  王长江:从政党政治实践看,政党掌握公权力,都会面临两个最基本的问题:一是政党如何在执政的同时,仍然保持其作为政治组织的特质;二是政党如何与公权力保持恰当的距离。

  政党则为控制公权力而建立。政党的一个重要功能是把民众的利益、愿望和诉求输送到公权力的运行中去。政党在执政时通常有两个机制同时协调运行:在国家一端,政党控制和掌握着公权力;在社会一端,政党要搭建多样化的政党与民众沟通的平台。

  在不同政党政治类型的国家,使政党与公权力保持距离的方法可能不尽相同。但是,努力寻找适合自己的方法,防止政党国家化、行政化、官僚化,防止政党被公权力同化、吞噬,是各国都不能不思考的共同课题。

  党政不分、以党代政是一个必须从如何约束权力、如何把权力关进制度笼子的高度去认识才能真正得到解决的问题。

  邓小平说,党和政府“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关,但更主要的是涉及党政不分,在许多问题上党代替了政府工作,党和政府很多机构重复”。他在谈到党和国家领导制度的改革时提出,解决党政不分、以党代政问题,就是“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务,可以集中精力管党,管路线、方针、政策。这样做,有利于加强和改善中央的统一领导,有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统,管好政府职权范围的工作。”可见,邓小平对以党代政带来的效率问题确实非常关注。

  表面看,党政不分、以党代政的问题是权力交叉重复、降低执政效率,但实质并不在此。这些都只是浮在表层的现象。以党代政体制的要害在于它阻断了公权力运行中的权责关系,使公权力运行紊乱,最终失去约束。官僚主义,脱离群众,权力过度集中,家长制,消极腐败,特权现象等等,皆由此产生。

  财新:在你看来,如何从制度设计上继续挖掘邓小平关于党政关系的战略构想?

  王长江:改革党政关系的基本思路是:紧密围绕这一基本制度,把公权力分成形成和运行两个阶段、两个部分,根据两个部分的各自逻辑,构建能够把党的强有力的控制和对权力的有效约束有机结合在一起的机制。

  在公权力形成阶段,充分体现党组织对权力机关产生过程的控制。其中主要环节包括:培养在选举中有竞争力的人才;提名本党党员作为人民代表候选人,进入权力机关;为人民代表大会组织政府提出可供选择的本党人选;组织人民积极参与国家大政方针的制定;对整个权力机关产生过程进行监督。

  在权力机关组成并开始运行后,则主要依托宪法和法律确定的制度架构和授权关系对党员执政骨干及其执政行为进行约束和管理。其中主要环节包括:执政骨干定期参加党组织的活动,定期报告履职情况;党组织定期对执政骨干的施政进行评估,根据评估情况作出决议;执政骨干依据党组织的决定对施政情况进行调整和改善;各级党组织领导和组织民众依法对整个施政过程和执政骨干的用权行为进行监督。

  在这一阶段,党的活动应当有一些明确的边界:应当把执政精英直接输送到执政岗位上去,而不是只有党内职务,却同时行使公权力;执政骨干身负贯彻党的主张的承诺进入各类权力机关后,党组织应把工作中心转向监督、检查履职情况,不应再以党组织名义对其行使公权力的行为发出具体指令,否则必定使权力脱离约束;党的领导机构定期召集会议,对事关全局、涉及不同部分的问题进行协调,但不能直接发布行政命令,不应再把党的组织领导误解为在党的组织(领导机构)和政府组织之间建立上下级关系等等。

  沿着上述思路进行思考,改革党政关系最主要的内容,就是把党组织的活动重心前移、强化,改变过去我们把重心放在党的领导机构用权从而导致党政关系紊乱的状况。在重心靠后并且党的领导机构热衷于代行政府权力的情况下,加强党的领导必然体现为权力边界的扩张。于是,我们也就不可避免地陷入一种困境:越强调加强党的领导,权力就越缺乏约束。只有重心前移,才能把加强党的领导和加强对权力的约束统一起来,真正达到“善于领导”、“科学领导”的境界。■

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:邵超
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