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【改革三人谈】行诉法修改后的“民告官”之路

2014年11月10日 13:37 来源于 财新网 | 标签:改革三人谈
民众和企业起诉政府的难度有没有降低?能否举全社会之力让政府的手更加“守规矩”?

  主持人:财新记者 周东旭

  能否让“民告官”的途径更为顺畅,这是24年来首次修订的《行政诉讼法》最让人关注的焦点。

  “社会评价在立案难、审理难、执行难这‘三难’问题上,行政诉讼比民事诉讼、刑事诉讼突出。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰如是说。最高法院行政审判庭副庭长王振宇则透露,“中国行政诉讼一大特点就是原告的胜诉率比较低,10年前原告胜诉率占到30%左右,近年来基本是10%以下,6%、7%的样子。有些省份甚至只有2%。”

  11月1日通过的《行政诉讼法》修正案,将于2015年5月1日起施行。民众和企业起诉政府的难度有没有降低?能否举全社会之力让政府的手更加“守规矩”?

  财新网特邀请三位参与行政诉讼法修改研讨的知名法学专家:杨建顺(中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长)、余凌云(清华大学法学院教授、公法研究中心主任)、章剑生(浙江大学光华法学院教授),详解行政诉讼法修改后的“民告官”之路。

  资料图:杨建顺(左),余凌云(中),章剑生(右)

  案件上法庭会更容易吗

  主持人:《行政诉讼法》修改,将解决“立案难、审判难、执行难”作为重要目标。总体看,此次修改是否实现了这一目的?在立案、审判、执行三个方面,哪个解决力度更大一些?

  章剑生:“立案难、审判难、执行难”是本次行政诉讼法修改的目标。从法条内容看,目标基本达到。但实际效果如何,仍要在今后实施中加以观察。像“立案难”问题,若各级法院都能严格执行最高人民法院的相关规定,怎么还会有立案难?现实中,下一级法院不予受理却不给出不予受理裁定,起诉人到上一级法院,上一级法院也是一样的态度,民众能有什么办法?这不是一个修法可以完全解决的问题。所以,我经常说:“行政诉讼的问题不是行政诉讼的问题。”

  杨建顺:立案方面,由审查制改为登记制,降低了立案门槛,这是非常大的突破。以前只要政府向法院打个招呼,法院通过审查就可以不受理,现在改为登记制,情况会好很多。审理方面,规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的,应当委托行政机关相应工作人员出庭”,也是很大突破。当然,修改效果如何,仍需要实证分析。

  余凌云:改革力度最大的是“立案难”问题。十八届四中全会提出实行立案登记制,行政诉讼法也做了同样规定,“立案难”应该能得到很好解决。“审理难”也会得到改善。我一直认为“执行难”不是大问题,如果能够审得动,执行自然也就不是问题。

  主持人:由清华大学法学院提出的《行政诉讼法》修改专家建议稿估算,原告起诉的案件大约只有三分之一被法院受理,大量被拒之门外。从审查立案改为登记立案能在多大程度解决这一问题?

  余凌云:有些行政案件涉及地方政府政绩,比如拆迁、土地财政等。如果法院受理,并裁决不准拆迁,地方政府怎么办?这些都直接与GDP相联系。所以,法院一般会选择不受理,因为即使它受理了,审理起来也会很困难。另一种是市委市政府做出的决定,基层政府去执行,类似的情况法院不知道怎么裁判,所以大多会主动隔离这些案子。

  能否通过登记立案解决,关键还要看两个机制:第一,行政案件必须受理。第二,省高院指定若干跨区域的法院审理。不立案形式上看是法院不接受案件,实质是地方化的司法审判体制决定了法院不敢贸然立案,如果不改变权力结构,问题仍无法解决。按照宪法规定,法院院长由同级人大选举产生,每年要接受人大监督,而人大代表很多是政府官员,行政首长一般是人大主席团的团长,法院不可能不考虑票数多少,很多案件自然会自我约束,能受理也不受理。

  章剑生:“立案难”最大的问题是法院拒收起诉材料或者收下之后不理不睬。这次改为“登记立案”能否解决问题,仍然取决于受案法院能否依法执行《行政诉讼法》的这一新规定。

  杨建顺:从类型看,立案难主要体现在信访案件、土地征收案件等。目前这些案件受到很大抑制。立案难不难,不是很重要的问题,关键是诉讼程序、标准等,要让审理者裁判,裁判者负责。

  主持人:实行登记立案后,是否意味着案件就能较为顺利地走到审判程序?

  杨建顺:修改后的《行政诉讼法》规定,法院在接到起诉状时对符合规定起诉条件的,应当登记立案。不能当场判定的,应接收起诉状,出具书面凭证,七日内决定是否立案。登记制降低了立案门槛,登记时也要进行要件审查,不符合条件的就无法进入诉讼程序,不可能所有来登记的案件都能被接收。审查分形式审查和实质审查,这也是正常的“拒之门外”,不能说“拒之门外”就是错。

  至于登记立案后,案件是否能顺利进入审判程序,这种顾虑也广泛存在,最终还要靠司法的公正运作保证。如何保证司法公信力,登记立案制是亮点,也是难点。

  章剑生:现实中的问题是,如果法院拒不登记,起诉人有何救济途径?目前没有相应的规定。十八届四中会《决定》指出:“法律的生命在于实施,法律的权威在于实施。”若法院能够依法收案,已有规定也就够了,没有必要修改为“登记立案”。

  余凌云:登记立案就进入了司法程序,关键是结果是什么,是继续审理还是驳回起诉?现在也存在这种情况,案子进来后,法院发现很难推动。但绝大多数是进不来,受理时就会做估量,如果法院认为案件没法裁判,也就不会受理。

  主持人:“立案难”的一个重要原因是受案范围窄,很多案件不在行政诉讼法规定的范围内,此次修改仍然采取了列举方式,在原有受案类型上加以扩充。修改后的受案范围能否适应当前行政争议现状?还有哪些案件应该包含进来?

  余凌云:这次《行政诉讼法》最为重大的成果就是把行政合同纳入受案范围,用的是“协议”一词,之所以没有用“行政合同”,主要是因为一些民商法学者认为不存在行政合同这种形态,如果使用“行政合同”,就要适用《合同法》。而“协议”是混合型,既有行政行为,也有民事行为,行政行为当然要由行政法调节,而民事行为则由民事规范处理。从行政法学者的角度看,行政合同发生纠纷的最主要原因是公权力行使,也就是行政形态出现问题。

  从现有受案范围看,还应该把社会行政的内容再增加一些,比如行业协会、基层自治组织、高校等,侵犯民众或单位权利的现象很多,应该有救济方式,这次修改对此回应不多。行政已经从国家行政发展到社会行政,社会行政行使的主要不是行政权力,而是公共治理功能,也需要受到公法约束。

  另外,公务员的权益保护也可以纳入受案范围。比如是否应该涨工资、退休等出现权益争议,现在都是通过系统内的人事申诉途径解决,如果能够跳出来,由第三方解决权利保障会好一些。

  章剑生:受案范围列举式的局限性在于挂一漏万,虽然明确列举了可以受案的类型,但仍可能将其他一些排除在外。此次《行政诉讼法》修改仍采用受案范围列举式,并在原有的基础上作了内生性扩充,虽然其中不少行政争议有的地方法院已经纳入受案范围,但从保护合法权益角度而言,法律依据更加明确了。至于还有哪些案件应当被包括进来,从行政救济无漏洞保护原则要求来看,最好的莫过于改为受案范围概括式,由法院依法在个案中确认。

  杨建顺:受案范围一直以来争议很大,有的主张负面清单式,我一直认为这是错误的。列举加概况的形式最合适。立法上有一个原则,如果拿捏不准,就暂时不要规定,列举是把拿捏准的都列出来,如果有新的类型出现,可以通过法律法规再进行拓展。今后应该充分利用列举加概况方式,即具有可操作性,也有可拓展性。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邵超
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