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积极财政政策应从“支出端”转向“收入端”

2017年03月03日 11:19 来源于 财新网
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未来随着我国政府赤字率水平的基本稳定和公共基础设施的整体完善,支出端的积极财政政策作为一项短期强力政策,将更多让位于长期温和的收入端积极财政政策
国家统计局2017年1月20日公布的数据显示,2016年我国GDP达到74.41万亿元,同比增速6.7%。 视觉中国

  文︱邓文硕 中央财经大学金融学院博士生

  陈建华 中国财政科学研究院财政学博士后

  国家统计局2017年1月20日公布的数据显示,2016年我国GDP达到74.41万亿元,同比增速6.7%,实现了“十三五”的良好开局,也印证了权威人士对我国经济L型走势的判断。毫无疑问,2016年的中国经济向全世界交出了一份满意的答卷,中国经济这个“火车头”的中高速增长继续牵引着世界经济“列车”的稳步前行。

  与此同时,经济总量内部也在蕴含着结构变化。一是2016年年初至9月末,国内大中城市特别是一线城市房价快速上涨带来房地产行业的火爆,数据显示,2016年我国房地产行业对GDP的贡献率为6.5%, 2015年时为3.8%,2016年我国房地产开发投资同比增速为6.9%, 2015年为1.0%。二是2016年在汽车购置税政策变化背景下,社会消费品零售总额中汽车消费同比增速为10.1%,这一数据在2015年为5.3%。三是2016年民间固定资产投资同比增速为3.2%, 2015年时为10.1%。

  透过以上三组数据,我们可以直观的感受到经济增长动能结构的迅猛演化:支撑2016年度中国经济增速的两个重要因素为房地产行业和汽车行业,而经济活跃的微观基础民间投资显然还在经历寒冬。

  那么,政策对居民在房地产领域和汽车领域的支出行为的作用既然如此之大,随着基数庞大的国内居民消费群体日益崛起,政策的发挥空间无疑具有越来越大的广度和深度,这会不会为我国未来经济增长开启一个新的政策思路?

  政策制定者们已经逐步认识到,政策在我国经济发展中发挥作用的领域正在发生转变。过去多年来通过支出端积极的财政政策,如“造城修路”来驱动社会总投资行为的政策进入到边际效用递减的阶段,而近年来通过政策,如“降税减负”来影响微观主体消费行为的政策则进入到边际效用递增的阶段。

  支出端积极财政政策不负使命

  多年来,凯恩斯需求管理经济学在理论上为学界推崇,在实务中为政策制定者追捧。学者们沿着需求的四大组成——消费、投资、政府购买和净出口去描述、解释和预测经济运行,并运用数学模型,尽可能地去量化投资、政府购买、税收、转移支付等变量变化所带来的国民经济总量增减。这种“乘数效应”带来的杠杆魅力足够令政策制定者们痴迷,根据“乘数效应”模型分析,加大投资和政府购买带来的经济增长效应无论是从时效性还是总量性角度来考量,都优于减税和转移支付。从过去十年,我国政府的政策实践中也大致看到类似的取舍,在经济周期的下行阶段,政策制定者们将政策的着力点往往置于政策的支出端,即通过加大投资,来迅速将疲软的经济拉回到正常轨迹。

  2005年-2016年,政府公共财政支出从3.39万亿元增长到18.78万亿元,增长了5.54倍。相应地,政府公共财政收入从3.16万亿元增长到15.96万亿元,增长了5.04倍,而同期间GDP从18.73万亿元增长到74.41万亿元,增长了3.97倍。公共财政支出和收入的增速显著快于GDP增速,意味着政府在国民经济活动中所发挥的作用呈现增加趋势,属于典型的支出端积极财政政策。

  从政策实践效果来看,支出端的积极财政政策在对付经济周期剧烈下行情形时效果明显。2008年初,全球性的金融危机开始冲击我国经济,国内经济增速呈现剧烈下滑趋势,从2008年一季度的11.50%下滑至最低点2009年一季度的6.4%。这个期间政策制定者动用了“四万亿”的支出端积极财政政策,2008年财政支出增速达到25.70%,2009年财政支出增速达到21.90%, GDP的增速在2009年三季度重新达到了10.60%的两位数增长。我们还是按照凯恩斯需求定理来分析,支出端积极财政政策在对抗短时期经济周期剧烈下行时的显著效果有以下几点原因:

  一是时效快,能迅速熨平经济短时间剧烈波动,支出端积极财政政策比收入端财政政策起效的时间快,支出端财政政策直接由政府支出形成投资和购买类总需求,而收入端积极财政政策如减税需要绕道私人消费来间接形成总需求。我国属于中央集权型政府,决策执行效率相对较高,支出端的积极财政政策时效性在应对异常突发情况的优势就凸显出来了。

  二是政策效果强,支出端积极财政政策投入出去的金额理论上百分之百构成社会总需求,再通过“乘数效应”有效放大,政策效果很强,而收入端积极财政政策让渡出去的金额需要绕道私人消费,通常私人部门会保留部分金额,形成储蓄,存在一个“漏损效应”,形成的社会总需求相对较小,支出端的积极财政政策的“猛药效应”在应对经济剧烈下行的优势就凸显出来了。

  三是政策副作用相对有限。2008年全球金融危机冲击下,我国经济剧烈下行,从原因上来分析,一方面是外部对国内商品需求急剧萎缩,带来国内总需求的突然性缺失,另一方面是私人部门投资在需求下降的背景下对国内资本品需求急剧萎缩。支出端的积极财政政策,无论是投资增大对资本品的需求,还是政府购买增加对商品的需求,更多的是体现对国内私人部门和国外部门“消失需求”的填补,而不是“已有需求”的挤出。

  支出端积极财政政策面临困境

  从2011年开始,我国经济逐步步入一个平稳着陆的中高速增长阶段,国际国内经济发展环境相对平稳,支出端积极财政政策效力变得有限,副作用也逐步被政策制定者们意识到。2011年以来,国内经济增速基本是稳步下台阶,从9%的增速,到8%,再到7%左右,支出端的财政政策力度虽然有所放缓,但是在惯性作用下,依旧延续了一段时间,2011年的财政支出增速是21%,后续年度的财政支出增速基本在10%以上。那么,我们看到的结果是显著的“挤出效应”,民间投资增速由23.85%的高水平下降至2016年的几近停滞状态,匹配支出端积极政策的收入端水平上升也在一定程度上压制了国内消费需求的有效释放。具体来看,这一时期的支出端积极财政政策副作用显现有如下原因:

  一是经济步入相对平稳阶段,市场经济体系内生的供求平衡机制重新建立,支出端的积极财政政策做为一项非常规的“增量需求”继续存在,打破了市场内生的供求平衡机制,造成要素价格上涨,抬升了私人投资的成本,部分本应开展的私人部门投资被“挤出”,部分抵效的产能得以涌现延续。后期,由于政府部门预算平衡的硬性约束,支出端的积极财政政策逐步退出,产能过剩的问题随着涌现出来。

  二是为配合支出端的积极财政政策,政府财政收入相应增加,包括居民和企业在内的市场微观主体普遍感到税负加重,商品的生产、流通和消费链条运行活跃度下降,整个经济增长的内生活力不足,尤其是在我国市场化机制未彻底建立,价格传导机制中存在一些“堰塞湖”的背景下,长此以往,对经济运行机制的破坏较为深远。

  三是容易出现“劣币驱逐良币”现象,支出端的积极财政政策,投资和购买决策由政府做出,政府难以胜任市场多种多样瞬息万变的需求,再加上政府决策带有的利益倾向,其投资支出形成的资产较私人部门投资支出形成的资产效能低下。

  当前,国内经济在较长时间内保持中高速平稳运行成为一项共识,也为各项统计数据验证。支出端的积极财政政策在该阶段作用有限,且副作用显现,收入端的积极财政政策日益受到政策制定者的重视,并逐渐体现在近年来的统计数据中。2015年,全国公共财政收入同比增速5.80%,与同期GDP增速之差近十年来第一次出现负值,为-1.1%。2016年,全国公共财政收入同比增速继续下降至4.50%,与同期GDP增速之差进一步下降至-2.2%。这一数据变化透露出,政府收入在国民收入分配中占比将高位回落,政府在有意识的采取“减税降负”举措增加居民的收入比重。相应的,公共财政支出增速也高位回落,但是继续维持赤字财政的政策,收入端的积极财政政策出现端倪。

  收入端积极财政政策效用分析

  收入端的积极财政政策与支出端的积极财政政策一样,同属于积极财政政策,从政府管理国民经济的角度,体现了“有为政府”的角色。收入端积极财政政策和支出端积极财政政策又有所不同,前者的主要是通过减税降负等手段,将原本由政府支配的部分国民收入让渡给私人部门,将原本由政府部门集中安排的支出转换为由众多私人主体分散安排的支出,又体现了政策制定者对市场经济规律的敬畏,体现了“有限政府”的角色。收入端的积极财政政策在现阶段国民经济发展中,主要起到的作用可归纳为如下几点:

  一是收入端积极财政政策体现在私人部门的作用是降负。收入端积极财政政策本质就是减少政府收入在整个国民收入中的分配比重,通过设计更加简单的税收制度,润滑商品流通,加快资本周转,形成统一融合的社会主义大市场体系,这对于提高国内经济运行效率,提升国际竞争力无疑是重要有效之举。

  二是收入端积极财政政策体现在私人部门的作用是增收。收入端积极财政政策本质就是增加私人部门在整个国民收入中的分配比重,私人部门的可支配收入有效增加,消费的数量日益庞大,消费的质量不断提升,庞大的内需市场若有效撬开的话,支撑我国经济在更长期间内高速增长的黄金期将再次开启,中国经济的独立性和安全性将从根本上跃升。

  三是收入端积极财政政策赋予社会主义市场经济新的内涵,进一步理顺市场与政府的功能定位。收入端积极财政政策从根本上承认市场机制在长期资源配置上的不可替代性,强调政府将支出决策分散给私人主体来行使,收入端积极财政政策也从运行上提倡政府干预在短期资源配置上的必要性,强调政府在经济运行中有所作为,将“有限政府”与“有为政府”很好的统一了起来。

  向收入端积极财政政策过渡

  收入端积极财政政策对于支出端的积极财政政策与其说是替代,不如说是补充,两者在一定时期内是并行存在的。2015年,我国公共财政收入同比增速是5.8%,不仅较前些年增速有显著下滑,而且近十年来第一次低于同期GDP的增速,可以定义为收入端的积极财政政策。我国公共财政支出同比增速是13.20%,仍然保持较高的增速,并显著高于同期GDP的增速,可以定义为支出端的积极财政政策,这一年属于典型的收入端的积极财政政策和支出端的积极财政政策同时存在。其主要原因可能是当期政府上调赤字率水平,支出端在此背景下有所提升,新建和在建的公共基础设施缺口依然较大导致硬性支出难以削减等。

  当然,收入端和支出端的积极财政政策并存并非常态。支出端的积极政策往往在一定程度上带来了收入端的紧缩政策,因为在预算平衡的硬约束下,支出的增加,或近或远,必然要求收入的增加,这对政策效果会形成一个抵消作用。通常情况下,收入端和支出端的积极财政政策可以相互转化或过渡,形成此消彼长之势。未来随着我国政府赤字率水平的基本稳定和公共基础设施的整体完善,支出端的积极财政政策作为一项短期强力政策,将更多让位于长期温和的收入端积极财政政策。那么,本阶段的收入端积极财政政策应当注意如下方面:

  首先,收入端的积极财政政策在量上需要有一个把握。收入端积极财政政策的实施自然导致财政收入的下降,财政在长期内需要达到一个平衡的目标,因此,收入端的积极财政政策实施需要配合支出端的安排,总体上做到统筹推进,在财政预算阶段性平衡的目标下要兼顾到政府公共产品服务的合理供给。

  其次,收入端的积极财政政策在结构上需要有一个安排,收入端积极财政政策主要内容就是减税,目前国内税收主要包括流转税和财产税两大类,流转税对动态的商品服务流通环节征税,财产税对静态的财富沉淀部分征税,减税应当更多地放在流转税而不是财产税方面,总体促进形成一种鼓励商品服务流通平滑贫富分化的作用。

  最后,收入端积极财政政策在时间上要有一个取舍。收入端积极财政政策毕竟归属于积极财政政策,其属于政府应对经济下行的一项干预举措,当经济走出下行周期,政策制定者应当适时停止包括收入端积极财政政策在内的所有积极政策,让财政达到稳态,让经济回归本然。

  总之,在现阶段,我国经济社会发展中合理运用减税降负的收入端积极财政政策,短期内有助于调节经济波动,中长期内有助于形成运行规范的政府和市场关系,促进社会主义市场经济可持续发展。我国积极财政政策从“支出端”向“收入端”过渡的时机逐渐成熟。

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:陈华懿子
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