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刘小川:国家治理现代化呼唤《财政法》出台

2017年03月08日 14:04 来源于 财新网
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税收法定非常重要,但是更重要的是财政法定。《财政法》如果能够出台,将对我国的财政法治乃至国家治理现代化产生重大影响
上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川认为,我国非常有必要制定一部《财政法》,以解决财税领域法律体系碎片化的问题。视觉中国

  【财新网】/意见领袖(记者 张兰太)背景:财新网此前报道,第十二届全国人大代表、山东电影电视剧制作中心艺术副总监赵冬苓在2017年全国“两会”上提交议案,建议中国制定《财政法》。她希望,《财政法》能够尽快列入全国人大的立法规划,并在5年或6年内实现立法。

  早在2015年全国“两会”上,赵冬苓就向全国人民代表大会提交了制定财政基本法的建议,并呼吁尽快启动立法程序,积极回应社会关切,推进国家治理体系现代化建设。

  而在此之前,2014年12月1日,时任财政部部长楼继伟在《人民日报》撰文指出:“在修订预算法的基础上,还应当制定财政基本法、财政转移支付法等实体法。”

  为什么制定《财政法》(财政基本法)的问题频频被提及?当前我国要制定该法还面临哪些障碍或困难?

  【意见领袖观点】

  上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川认为,我国非常有必要制定一部《财政法》,以解决财税领域法律体系碎片化的问题;如果《财政法》能够出台,将对我国的财政法治乃至国家治理现代化产生重大影响。

  刘小川指出,改革开放以来,我国非常重视法治建设,在财税立法方面也做了大量的工作,形成了很多法律法规。但也存在几个问题,一是真正的立法不多,大量都是国务院的行政法规,甚至部门的规章、解释和地方性法规;二是财税方面的这些法律法规相互之间经常会有一些冲突,以致时常发生变化;三是由于财政不仅涉及到经济问题,而且涉及到社会、政治各个方面,我国缺少一部系统的、规范的、全面的法律,导致财税法律体系碎片化。这种状况造成的后果,一是我国市场经济的进程就可能因此而经常调整、变化,而且会产生很多矛盾的地方,显然不利于国家长期战略的实施;第二,在执法层面,就有可能不严格按照法律去执行;第三,在制定相关具体财税法规的时候,没有明确的指导思想和思路。“所以,我国改革开放至今,很多重大问题、深层次问题,如果仅靠行政部门、政府部门,出现一个问题,就出台一部法规、一个规章,这样不是长久之计。中央明确提出要建设法治国家、法治政府,《财政法》这一系统性法律的缺失就显得很成问题。”刘小川说。

  据统计,我国现行的财税法规共计约21695部,其中法律类113部,占比0.52%。行政类规章包括地方与部门规章、司法解释、行业规定等,占比高达90%以上。中央层级颁布的、现行有效的财政类法规共计224部,其中法律类86部(包括人大常委会决议),占比38.4%;中央层级颁布的、现行有效的税收类法规共计197部,其中法律类18部,占比9.1%。

  刘小川指出,随着改革开放的深入,财政问题越来越重要,如果没有财政基本法的话,我们国家的财政可能仍然会陷入一个漩涡或者循环——“改来改去,一会儿这样改,一会儿那样改,没有一个系统性的思路。所以说《财政法》非常重要,也非常符合党中央和国务院的要求。”

  刘小川介绍说,他们收集、研究了19个国家的样本,发现国外的相关立法通常有两种情况,绝大部分国家是通过宪法来规定财税基本问题的;还有一些国家制定了规定财政基本问题的专门法律,当然其名称不完全一致。而我国的宪法作为国家的根本大法,在财税问题虽然有些规定,但是非常粗略、非常原则,仅仅是一些程序性的规定,如规定人大、人大常委会在审批财政预算等问题上有哪些权力。“修宪是一件非常复杂的事情,因此,应该在宪法和财税相关具体法律法规之间有一个财政基本法,即我们说的《财政法》。”

  在刘小川看来,我国要制定《财政法》还面临一些障碍和困难,归纳起来,大概有以下几个方面:第一,缺乏经验借鉴,在财政基本法立法方面,学术界也好,实务界也好,以前对这个问题都没有太多理论和实践的准备,经验积累不够;第二,随着改革开放的深入,部门利益、地方政府利益的问题越来越突出,这些利益冲突使得财政基本法很难兼顾到各方面的利益,大家难免意见不一,这在我国修订预算法的过程中表现得非常明显;第三,假定《财政法》通过,可能对现有的法律体系产生一定冲击和影响,也就是要根据财政基本法来修订我国现行的财税法律法规和规章制度,我国在这方面显然没有完全做好思想准备。

  关于未来《财政法》的内容,刘小川认为,首先要有原则性的规定,包括哪些基本的财政问题应该纳入其中,比如财政收入、财政支出、政府预决算、资产负债、政府间关系、财政监督、法律责任这些问题,形成财政法的一个框架。在此基础上,再对这些基本问题作出界定,比如政府收入,什么是财政收入,财政收入的范围是什么,《财政法》要作规定。“否则,政府发个文件就可以收个什么费,显然是不应该的,政府不能违法取得其收入,这就需要界定。”还有,政府收入还有个规模问题,即政府可以收多少钱,因为政府是通过政治权力来取得收入的,而权力理论上可以是无限大的,所以必须“关进制度的笼子里”。其他一些具体财税法律法规,比如税法、收费法、公债法,都应该符合《财政法》的规定。

  刘小川指出,税收法定原则在2015年《立法法》修订的时候已经明确了。“税收法定非常重要,但是更重要的是财政法定。《财政法》如果能够出台,就确定了财政法定原则。”刘小川认为,财政包含税收,完全可以把税收相关的基本问题纳入《财政法》,作出法律规定。“包括财政支出问题、财政收入问题、税收问题,以及债务问题和预算问题,今后这些领域的问题都要法定。这次‘两会’,赵冬苓代表提交了建议制定《财政法》的议案,如果这个法律能够出台的话,将对我国的财政法治乃至国家治理现代化产生重大影响。”不过刘小川也坦言,《预算法》修订就花了十多年时间,而《财政法》涉及面更广,其制定注定是一个漫长的过程。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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