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贸易争端常态化,中美经贸关系向何处前行

2018年03月30日 17:56 来源于 财新网 | 标签:中美贸易龃龉
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要清楚意识到中国经济的远大潜力,面对中美经贸中长期存在的矛盾既不鼓噪强势对抗,也不自我怀疑,而是沉着应对,努力寻求最大合作和互利的空间
特朗普政府一直在贸易政策方面保持强硬的姿态,然而在其于2018年3月22日公布针对中美贸易的“301调查”报告、提出对中国价值600亿美元的出口商品征税后,各国股市大幅下跌,显示了各方对特朗普发动贸易战的心理准备不足。图/视觉中国

  文|唐遥

  北京大学光华管理学院副教授

  美国拥有世界上最强大的经济以及最大的贸易逆差,其贸易政策对全球而言可谓举足轻重。特朗普政府一直在贸易政策方面保持强硬的姿态,然而在其于2018年3月22日公布针对中美贸易的“301调查”报告、提出对中国价值600亿美元的出口商品征税后,各国股市大幅下跌,显示了各方对特朗普发动贸易战的心理准备不足。在中国,政府、学界和业界都极为关注此事,就贸易战的前景及中美经贸关系的走向进行了热烈的讨论。3月29日,中国商务部举行新闻发布会表示,中方谈判磋商的大门始终是敞开的,但谈判是有原则的,不会接受在单方胁迫下展开任何的磋商,美方依据301调查对中国加征关税,是公然违反其世贸组织(简称WTO)国际义务的。

  中美经贸摩擦走向如何,自由贸易协定又将何处安放?笔者认为,在特朗普的任期内贸易赤字会居高不下,由于特朗普个人意志及国内政治经济的影响,他会跳出多边自由贸易协定的框架,采取双边谈判的手段来争取利益,导致贸易争端常态化。展望未来,世界贸易组织(简称WTO)将不再是中美经贸关系必然或者常用的框架,矛盾、妥协和剧情反转随时可能出现。长期来看,中国应做好冷静应对贸易争端的常态化的准备。

  一、背景:消费上行导致美国贸易逆差居高不下

  美国贸易政策的大背景是贸易长期逆差,而近期逆差很可能维持在较高水平甚至扩大。从20世纪70年代后半段以来,美国在国际贸易方面一直处于逆差状态,在2006年经常项目逆差相对GDP的规模达到了巅峰(5.8%),近年逆差虽有所缩减但仍然维持在GDP的2%-2.5%左右的高位。全球几个最大的经济体,欧盟、中国和日本都在对美国的贸易中有大额顺差。

  美国贸易的不平衡有若干结构性的原因,包括美国的储蓄率低、国际资本长期净流入美国等,本文不展开讨论,需要强调的是未来几年美国贸易逆差可能会维持现有相对规模,甚至扩大。逆差规模难缩小的一个重要原因是,由于预期特朗普减税计划落地以及股市财富快速上涨,美国居民消费在2017年加速,四季度的消费增长率高达4%,为三年来最高值,远超同一季度2.5%的GDP增长率,储蓄率降到12年以来的最低点。同时,美国的经济已经实现充分就业,短期内难以扩大产能来满足消费的增加,因此消费的增长必然导致进口的增加,致使美国贸易逆差水平居高不下。

  二、特朗普的经济政策实践:兑现贸易保护的政策承诺

  (一)特立独行的经济政策背后是民粹主义

  特朗普的经济政策明显有别于历来按党派套路出牌的多数美国总统,其政策同时包含了共和党传统和民主党传统的成分。身为共和党候选人时,特朗普在总体减税、放松管制及给富人减税的这三个方面和传统的共和党政策保持了一致性;同时,他反对原有的自由贸易协定,支持大量增加基础设施建设,保护退休人士的福利以及对托儿费用提供税务减免,这些又是民主党传统的经济政策。

  表面上看,特朗普政策一以贯之的诉求是美国利益优先、让美国重新变得强大,但具本质往往是民粹主义,意在争取不同的细分选民群体的支持。2016年,特朗普选择在底特律这座严重衰落的城市揭晓自己的经济方面的竞选纲领,正是为了强调美国经济复苏中不足和不平衡的方面,旨在寻求中下阶层选民的支持。其中,反对现有的自由贸易格局是吸引部分民众支持的一项重要政策。

  (二)特朗普为何对贸易持负面态度

  在2018年秋季国会选举战的重压下,共和党上下团结起来在2017年末通过了税改法案,然而,长期保持非主流政治家本色的特朗普未能有效调动共和党内各种力量,在推行其国内政见方面遇到很大困难。与这种困难局面相比,在贸易政策方面,特朗普的施政行为则相当有效地兑现了其竞选承诺。传统上美国的贸易政策流程是由国会授权总统制定贸易政策和谈判贸易协定,然后再由国会讨论批准总统提交的贸易协定,因此总统在贸易事务上有很大的裁决权,特朗普的贸易政策推进颇为顺利。具体的动作包括退出TPP、就修订北美自由贸易协定展开新一轮谈判、征收钢铝进口关税、根据301条款对中国出口进行调查。

  在与中国的经贸关系方面,特朗普虽未按竞选承诺宣布中国为汇率操纵国,但之后中美之间的贸易摩擦一直在加剧。对于其他的经济体,特朗普强烈批评欧盟的贸易政策极为不公平,强烈希望和日本重新展开双边贸易协定谈判,在评论北美自由贸易协定的重新谈判过程时声称如果没有进展就终止这个协议。

  纵观特朗普在竞选前的表态和上任一年后的实际行动,笔者认为特朗普对贸易政策的态度是明确和一贯的,拒绝在WTO框架下深化自由贸易,不热心推进TPP这样的多边自由贸易协定,转而选择通过关税威胁和重新谈判等手段为美国谋取贸易方面的利益。

  至于特朗普为何对贸易持负面态度,目前西方观察家和媒体尚未有令人信服的解释。笔者认为可能的原因有几个:其一,特朗普的本意如此。从竞选过程和过去一年的执政中可以观察到现年72岁的特朗普缺乏了解具体政策细节的耐心,更多依赖经验和直觉,因此他对贸易的怀疑态度很可能会持续下去。其二,特朗普认为贸易保护是重要的竞选承诺,无论相信其合理与否,需要兑现。其三,特朗普在经济政策方面缺乏专业的团队,内阁也没有经济学家的位置——而绝大多数的主流经济学家是支持贸易的,在2018年3月,国家经济委员会主任加里•科恩辞职、国务卿雷克斯•蒂勒森被解职,特朗普的身边支持自由贸易的声音就更少了。其四,在面临通俄门等国内困扰且和新闻界关系不佳的情况下,特朗普可能主动选择通过在贸易方面的行动来直接锁定他的支持者的关注焦点。

  三、政治社会环境:孤立主义得到更多支持

  在苏联解体后,美国及其盟国直接或者通过国际货币基金组织等组织间接对外输出“华盛顿共识”这一揽子政治和经济政策,包括推行自由贸易。克林顿以来的数任美国总统,无论属于哪个党派,都着力推动多边协定框架下的贸易自由化,和更多的国家签订了双边自由贸易协定。然而,抛开美国从推动贸易自由化过程中可能获得的政治利益不谈,经历了20多年的贸易自由化和全球化后美国的贸易逆差不但没有缩小反而扩大,同时,制造业就业继续下滑,带来了贫困、收入差距扩大和区域发展不平衡的问题。

  在2014年前后,美国社会逐步开始反思“冷战”结束后美国贸易自由化和对外扩张干涉的政策,孤立主义的思想再次抬头,部分人士希望美国从国际事务中抽身,包括退出应对气候变化的国际合作、退出联合国教科文组织和减少参与推动经济全球化进程等。值得注意的是,这种思想在美国两党都得到了相当的支持,除了特朗普,在民主党初选中颇受欢迎的桑德斯也对自由贸易持尖锐的批评态度。

  特朗普和桑德斯的受欢迎程度反映了不少美国民众对自由贸易持有怀疑甚至否定的态度。部分民众对国际贸易的负面态度亦有其合理的原因,因为虽然贸易整体上可以增进一个国家的整体经济利益,但美国缺乏一个有效的机制来补偿在贸易中受损的企业和劳工,贸易带来的伤害在局部尤其突出。

  四、贸易保护的后果:短期内美国未必受到重大损失

  在初级的国际贸易理论中,增加关税、实行贸易保护必然会损害本国的利益。原因是,增加关税可提高税收收入及本国企业的利润,但也导致消费者的支付价格上升和消费数量下降。两者相比,消费者的损失会大于前面两项好处。基于这样的理论,限制贸易肯定会招致消费者和零售商反对,游说政府回到支持自由贸易的政策上来。

  然而,由于经济体量大,美国有可能在双边谈判中通过压制对手来获得经济利益。例如,小的经济体无法影响美国国内的商品价格,因而在面临关税上升时不得不自行降价以求产品在美国市场保持竞争力,导致美国消费者面对的进口品价格大体不变、损失不大。同时,如果关税收入以及本国企业增加的利润足够高,美国整体的经济利益可能保持不变,甚至上升。在实践中,2018年3月26日美国迫使韩国为了获得钢铁关税永久豁免调整了6年前签订的双边贸易协定。在和加拿大及墨西哥重启北美自由贸易协定谈判的过程中,也可能借其经济体量的巨大优势迫使加拿大和墨西哥作出实质性的让步。如果美国通过威胁和谈判获得足够多的好处,国内的利益受损者未必有足够的力量推动美国恢复更加自由的贸易政策。

  此外,特朗普政府一贯强调重振美国制造业,除了推行税改以及阻止企业到境外投资,贸易保护也是美国加强制造业的一系列措施之一,能够在短期和中期内提振制造业就业,给美国带来可观的经济利益。

  五、分析和展望:冷静应对贸易争端的常态化

  由于美国持续存在较大的贸易逆差,与其他国家的贸易摩擦很难避免。克林顿时代以来推动的一系列自由贸易协定并未能改善美国的贸易状况并给美国带来显著的利益,因此特朗普及其他美国政客提出要重新审视美国的贸易政策。由于逆差近期无法缩小,总统倾向于干预贸易,社会缺乏强大的反对贸易保护的声浪,加上贸易保护近期不一定明显损害美国经济,笔者认为特朗普会继续在双边谈判的框架下争夺贸易利益,贸易争端会常态化。

  特朗普政府的策略首先是弱化WTO的功能。在态度方面,美国在WTO部长会议上发表负面意见;在实际运行层面,美国通过阻止WTO上诉机构的人员任命来降低WTO运行的效率。如果WTO运作变得低效,投诉无门的国家只能被迫跳出这个框架和美国进行谈判。同时,特朗普任命了里根时代的副贸易代表、以强硬著称的罗伯特•莱特希泽担任贸易代表,四面出击。

  在贸易谈判中特朗普政府的特点是,先施加极大压力然后在寻求谈判突破的机会,例子有三。1,在2016年美国等12国达成跨太平洋伙伴关系协定(Trans-Pacific Partnership Agreement,简称TPP),然而在2017年1月特朗普宣布退出TPP。余下的11个国家经过数月的谈判,在2018年1月宣布达成了跨太平洋伙伴全面进展协议(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,简称CPTPP)。这11国的GDP占全球GDP的比重是13.5%,而美国的比重是24.5%,因此11国欢迎美国重新加入来壮大这个协议覆盖的市场,他们在现行的CPTPP协议中冻结了美国原来主张的20条条款,预留了美国回归的空间。2018年1月26日,特朗普在达沃斯论坛上表示,可以加入一个对美国而言显著改善的TPP。一个月后的2018年2月27日,美国财政部长姆努钦进一步表示,目前美国和TPP其他成员国在进行高层次的接触,探讨美国重返TPP需要哪些条件。

  2,在北美自由贸易协定方面,特朗普在竞选期间声称如果不能重新谈判,就要彻底废止该协定。2017年在特朗普上任后,加拿大和墨西哥立即表示愿意与美国谈判。有意思的是,CPTPP协议11国包括加拿大和墨西哥,到目前这两国和美国就北美自由贸易协定进行的多轮谈判没有取得明显的进展。其他相关各国都关注这一谈判,因为谈判结果可能会厘清美国重返TPP的条件。

  3,在2018年3月特朗普政府公布征收对钢铝进口的关税,然后又给予欧盟、澳大利亚、加拿大、墨西哥、阿根廷、韩国和巴西临时豁免,期限为2018年5月1日。如前文所述,在同意修改美韩自由贸易协定后,韩国的临时豁免变为了永久豁免。目前,未获得豁免的日本表示抵制美国利用经济力量差在双边谈判中谋利的想法,表示要避免重新和美国进行双边贸易谈判。

  在美国与中国的经贸关系中,美国显然也使用了此类先加高压再谈判的战术。与其他国家不同的是,目前中美之间的经济摩擦有更加深层次的长期原因,即中国的经济实力正迅速迫近美国,美国作为领先者则力图守住领先优势。历史上,在日本经济飞速进步的时期,美日贸易摩擦横跨了20世纪60年代、70年代和80年代三个十年,体现的是两国经济实力对比迅速变化过程中的调整和矛盾。因此,特朗普特立独行的政策只是目前中美经贸矛盾的一部分,可以预见未来中美之间的经贸摩擦会超越特朗普的任期。另一方面,虽然特朗普超脱WTO等多边贸易协定的做法让国际经贸局面变得更为复杂,谈判的动机和空间一直存在。

  日本在20世纪80年代在贸易和汇率政策上受制于美国的历史值得我们仔细研究,但是中国经济和综合国力的潜力远在日本之上,理应有不同的道路。日本的人口总量始终不及美国的一半,限制了其经济体量,加上以及二战后的政治军事安排,日本在与美国的经济角力中一直难占上风。对于保持经济中高速增长的中国来说,时间是我们的朋友。长期中,我们要做好不断和美国谈判的心理准备,一边争取和其他国家一起维护自由贸易的大趋势;如果中美能回到WTO的框架下是好事,跳出WTO之外,也应据理力争;同时,我们要清楚意识到中国经济的远大潜力,面对中美经贸中长期存在的矛盾既不鼓噪强势对抗,也不自我怀疑,而是沉着应对,努力寻求最大合作和互利的空间。Keep calm and carry on!

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王永
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