农民自住房缘何仍不能交易？

胡星斗：让农村土地流转，让农民拥有土地资产，这是绕不过去的问题

　　6月17日，有媒体报道称，北京市发改委16日发布关于进一步推进该市第一道绿化隔离地区建设的意见。“意见中明确提出，有条件地允许已转让的农民自住房上市交易。”
　　17日下午，北京市发改委固定资产投资处有关负责人指责说，“这完全是媒体断章取义，引起了市民的误解。”他表示，上述条款只是针对“绿化隔离地区建设”而言。就是说，农民自主房仍不能上市交易，画家村等问题目前无解。
　　绿化隔离带政策是北京市为改善首都环境于2000年开始实施的特殊土地政策。2000年，北京市出台《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》(京政办发[2000]20号)，其中，对经营性的绿色产业项目规定，“绿化建设用地面积在6.67公顷(100亩)以上的，允许有3％—5％的土地用于与绿地相适宜的建设项目，但不得搞房地产开发和任何工业项目。此类项目的建筑物高度要严格限定在2层以下(不高于9米)。”对于新村建设用地，第八条规定，“须经过规划和土地管理部门批准，其用地面积不得突破原有农民宅基地面积。对农民宅基地用于新村建设的，一律征为国有建设用地，不再进行货币补偿，实行土地无偿划拨使用和政策性补偿。划拨土地的使用权属于新建住宅楼的产权人，可以申领房屋所有权证。”    
　　第九条规定“新村建设主要采取农民合作建房的方式，也可由集体经济组织引资开发进行建设。采取合作建房的，原则上以行政村为基本单位组建住宅合作社，并作为业主单位对本行政村的新村建设实行统一规划，统一开发，按有关规定实行工程招标，确保工程质量。”
　　第十条规定：“在农民自住房建成的前提下，允许集体经济组织开发建设部分商品房上市出售，所得收入全部用于补偿拆迁、新村建设及绿化建设，所缴纳的地方性税款由市、区(县)财政通过安排支出拨付给乡(镇)政府财政，用于新村建设和绿化补偿。建设农民自住房屋和上市出售的商品房的比例为1∶0.5。集体经济组织上市出售的商品房须事先办理相关手续，经批准后上市出售。”
　　对照20号文的规定，这次北京市发改委的相关意见确实并无新意。意见中“政策措施”的最后一条表示，“区政府要组织以乡镇、村为单位，对剩余农民自住房的数量进行认真核对。在旧村已完成拆迁、农民已完成安置、绿化已基本实现的情况下，如确实还存有剩余的农民自住房，经核定并明确销售利润分配方案后，可允许已转让给开发企业的农民自住房上市交易。”
　　北京市发改委固定资产投资处的这位负责人解释说，农民自住房上市交易并不是指一般人所理解的农民宅基地上的自建房，而是特指在绿化地“拆迁房”的基础上建起来的“上楼”房。由于有农民直接领取了拆迁款，而并不搬进这个“上楼”房，所以会有空余的“上楼”房，而这个房是允许上市交易的，但即使是上市交易，也有三项要求必须符合：旧村已经拆迁；农民已经搬迁；绿化已经完成。
　　
　　北京理工大学人文社会科学学院经济系教授胡星斗认为，让农村土地流转，让农民拥有土地资产，这恐怕是未来中国绕不过去的问题，也是中国政府必须施行的新政。不管以国情还是特色为借口，都不能违背现代化的规律。如果不能作到城乡人员、资源的互动、交流，那么，现代化是不可能实现的。
　　在他看来，前段时间国务院出台的叫停小产权房的规定是权宜之计，在目前没有具体的关于农村建小产权房的法律法规的情况下，为了避免小产权房无序的建设和泛滥，以及可能侵犯耕地、破坏环境，所以出台了这个临时性的文件。但是从长远来看，小产权房必须合法化；而且从世界各国的经验来看，小产权房也必须合法化。
　　他辨析说，土地的使用权是可以流转的，这是有法律依据的，宪法中也有这样的规定。但是，《土地管理法》一方面说，土地使用权可以依法转让，另一方面又规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”。同时，《土地管理法》中又规定，“国家因为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，并给予补偿”。这就为实行征地的财政奠定了基础。但是，《土地管理法》有一条是这样规定的，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。据此，我们可以认为：建设乡镇企业、进行乡村公共设施和公益事业建设是可以不经过征地程序的。法律上也没有限制乡镇企业就不能搞房地产开发，这句话就是为在集体土地上开发小产权房提供了一个法律“漏洞”。《物权法》也为小产权房的合法化预留了空间。
　　胡星斗进一步指出，中国土地变革的方向还是应当建立产权清晰、土地归农民所有的土地制度。原因是现在土地集体所有，农民很难实现他的所有权，甚至使用权。因为使用权也是受到限制的。如果农民没有对土地的所有权，农民就很难在法律的层面上维护自己的权利。农民的使用权也会被巧取豪夺。说这个东西是属于集体的，但是，在中国，“集体”这个概念是非常模糊的，其实在很大程度上都是个别官员控制。而且现在农村集体所有的法律主体并不存在，因为农村集体经济组织并不是一个法人，它没有法人资格，只是一个行政单位，它不能独立地支配土地的产权。在这种情况下，农村土地集体所有这个“集体”也是虚位的，不能寄希望这种集体所有解决什么问题。■
   
姜海燕 采写
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