财新传媒

村委会权力滥用应被控制

2012年04月24日 14:26 来源于 财新网
村委会擅自行使村民会议权力,损害集体与村民利益,导致“官民矛盾”的普遍紧张

  【财新网】(特约作者 吴元中)据媒体报导,4月20日,汕尾市陆丰纪委宣布对原乌坎村党委、村委共8名成员进行“双规”,并将严肃查处他们在土地买卖等方面的违纪行为。

  问题是,像乌坎村两委这样的违纪事件已经不是个别现象,这种“村官”们为了自己利益而背着村民进行严重损害集体和村民利益的行为,已经成为当前社会的一个突出问题。对于这种无所不在的权力滥用现象,不由令人想起了孟德斯鸠的千古名言,“一切有权力的人都容易走向滥用权力,这是一条万古不变的经验。有权力的人直到把权力用到极限方可休止。”

  既然权力滥用是一条不变的规律,所以举凡存在权力,就应当存在权力监督与制约机制。为此,村民委员会组织法第二十四条专门规定,对于涉及村民重大利益的事项,必须经村民会议讨论决定方可办理。这样一来,重大事项的决定权就控制在村民会议手里,村委会就没有按自己意志行事的权力,而是只有根据前者的决定进行办理、执行;不经前者决定,就无权办理,即使办理了也不能生效。这是防止村委会背离集体与村民利益而滥用职权的立法初衷,也是该法的当然逻辑和必然要求。而且,“对于法人越权行为,原则上应确认无效,此为法律之一般原则。”所以村委会擅自行使第二十四条的权力,当然应当无效。

  在我国的司法实践中,长期以来也一直是采取越权无效原则,对于法人越权行为不承认其效力。最高人民法院在1984年和1987年相继发布的司法解释中,都是以“超越经营范围的合同无效”的原则来认定合同效力的。然而,“越权无效”虽然是控制权力越权行使的有效措施,然而在民事领域特别是在市场活动中却有着天然的不便。因为,这会不可避免地增加经济活动风险,必然有危害交易安全之嫌。所以,近来各国纷纷转变态度,大多不再对越权行为按无效论。我国自1999年后,审判实践中的认识也发生了变化。根据最高人民法院的相关解释,对法人超越经营范围订立的合同,一般不再认定无效。

  由此以后,我国司法活动中也以此把村委会擅自处置第二十四条事项的行为视为有效,致使村委会损害集体与村民利益的行为无法再被村民会议控制,因此导致了“官民矛盾”的普遍紧张。在严峻的社会现实面前,这种把村委会擅自行使村民会议职权的行为仿照公司法人超越经营范围处理、并由此架空村民委员会组织法的做法,不禁引起了人们对这种做法的合理性质疑。

  首先,村民委员会组织法是基本法,其法律效力远大于司法解释,所以在后者与前者不一致时,应适用前者。而把村委会擅自行使村民会议的权力认定为有效,显然是以司法解释来否定基本法,违反法律的效力等级规则。

  其次,村委会的这种越权行为与公司法人的超越经营范围行为有着本质的不同。前者是行使他人权力的问题,后者是行使自己权利,只是权利条件不充分。所以,非要类比的话,这种村委会越权行为与其说类似于公司法人超越经营范围,倒不如说与代理人超越代理权限更为相近。而超越代理权的行为如果不被追认自然是无效的,代理人为了自己利益缘故侵害被代理人利益的恶意代理行为更是违背了代理行为基本准则,从而当然是无效的。

  最后,村委会组织法以及村民自治的宗旨主要不是维护市场秩序,而是形成有序稳定的内部行为秩序。而且设立村委会的主要目的是为了实现民主管理,而不是进行市场活动。村委会这一集体经济组织的特殊性根本上体现在村民与集体的内部经济关系和组织生产的方式上,而不是体现在它作为一种特殊的市场主体来参与外部经济活动方面。因此,村委会组织法主要是一种内部活动法,而公司经营范围则主要是一种外部活动关系,以上述司法解释来处理村委会行为,有适用错误之嫌。

  此外,公司可以修改公司章程,改变经营范围,而村委会却无权改变第二十四条的规定,不能调整乃至扩大它的权力范围。所以,公司经营范围不是封闭的,交易对方客观上也难以完全尽到注意义务,对于公司超越经营范围的行为认定有效存在合理性根据;而村委会的这种越权行为本质上却是在违反一种绝对命令,不存在宽宥的理由,将其认定有效有违法律基本原则。

  因此,村委会擅自行使村民会议权利的问题决不同于公司法人的经营范围,二者不具有可比性,不能把主要针对进行市场活动的公司法人的司法解释不分青红皂白地扩大到村委会身上,也就不能因为该司法解释的原因认定村委会的这种行为有效。相反,只有将其认定为无效才是村委会组织法的要求。而且,只有将这种行为认定为无效,才能实现制约村委会滥用权力的法律目的,才能从根本上制止村委会损害集体与村民利益的行为,才能消除广大农村的不安定因素。

  理虽如此,但由于我国法官的行政管理化原因使其有着特有的谨慎,即使明知不合理也不会越雷池一步。所以要真正改变当前这种极为不合理的司法实践,只有依靠法院内部再下达行政命令——最高法院的司法解释。

  作者为山东省济南市市中区人民法院审判员

  

责任编辑:张帆 | 版面编辑:谢侃侃
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
  • 收藏
  • 打印
  • 放大
  • 缩小
  • 苹果客户端
  • 安卓客户端
推广

财新微信

热词推荐:
雷洋案最新消息 人民币贬值 问题疫苗 日元汇率为何走强 首都 北京 英国脱欧公投时间 保汇率还是保房价 财新 宝能 安全理财投资收益率 武汉被淹别墅原图 太湖水位 南极臭氧空洞减小 雷洋尸检结果公布 快鹿集团 曹建方