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重构国资管理体系

2014年06月16日 10:12 来源于 《财新周刊》
在国资监管机构和经营性国企之间,通过创新的制度设计,构建新型的国有资本持股机构,是重构国资管理体系的核心

  当前国有企业改革面临的最为核心和紧迫的问题,仍是如何正确处理政府和市场的关系,尤其是如何彻底解决困扰国企改革已久的政企分开问题。

  中共十八届三中全会决定明确提出了“以管资本为主加强国有资产监管”的原则,也提出了“组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”的具体路径。其隐含的改革方向是,在国有资产监督管理机构与经营性国有企业之间,设立专事资本运营管理的持股机构作为缓冲机构。在国资监管机构与持股机构之间,实现监管与出资者职能的分离;在持股机构与经营性国有企业之间,实现出资者与企业的分离。通过政资分离、资企分离的两级分离,实现彻底的政企分开。在此基础上,实现经营性国有企业的市场化运营和发展混合所有制。

  在国资监管机构和经营性国企之间,构建新型的国有资本持股机构,是重构国资管理体系的核心。

  首先,国有资本持股机构,应该实现对所有国有企业的全面覆盖。改革之后,所有国有股权的最终持有方,应该是某个国有资本持股机构,而不是任何党政部门。国有资本持股机构应由国家或地方最高行政机关或立法机关批准设立,实行严格的批准制度。所有国企均统一由不同地方层级的持股机构持股,为全面政企分开打下体制基础,同时,通过对国有持股机构设立的限制,建立国有资本自身约束机制,解决国有企业无序扩张、多头投资、多头管理问题。

  其次,在构建国有资本持股机构时,要实现初始的股权多元化。以央企为例,在国家层面可设立数十家国有资本持股公司,同时,按照一定管理跨度,界定一批由这些持股公司直接持股的经营性国企(一级国企),每个经营性国企均至少有三家持股公司持股,以避免一股独大导致的经营权过于集中、缺少监督制约问题。同时,保持每个国有企业有一个持股公司绝对或相对控股,以提高经营性国企的决策效率。反过来设计,则可要求每个国有资本持股公司,绝对或相对控股3-4家一级国企,另外参股十几家国有企业。为避免股份过低而失去股东的制约能力,每个持股公司初始阶段参股一级国企的股份必须达到20%以上。另外,也要实现持股公司在不同行业间的多元化持股,强化其资本管理属性,弱化行业属性。

  第三,国有资本持股公司的职能,应严格定位于资本运营主体,不从事除投资管理业务之外的其他经营活动,对所投资企业仅仅作为股东依照《公司法》参与经营管理。持股公司通过股东大会行使重大事项表决权,并按照《公司法》和公司章程向所持股公司推荐董事人选。持股公司作为股东享受收益分红,也是其所持股份处置以及收益再投资的主体。由于国有资本持股公司本质上是资本管理的主体,因此是国有资本经营预算对象。而持股公司所投资持股的经营性国企,不是国有资本经营预算的对象,因此不是收益上缴公共财政的主体。

  在新的国有资产三级管理架构下,国家对国有资产的调控和监管方式,应做出重大调整。

  在新的国资管理架构下,应以国有资本持股公司为界,对上实行政资分开,对下实行资企分开。国家对国有经济的调控,以资本调控为主,调控对象止于国有资本持股公司。国家对国有企业和国有资产的监管,实行公共管理原则,限于针对国有股东的行为监管,不针对具体企业。国有资本持股公司所持股企业,持股公司以股东身份,全面按照《公司法》《证券法》等成熟的法律法规参与管理,通过混合所有制以及整体上市等路径,实现完全的市场化。

  在这一调控和监管思路中,处理好国家有关部门与国有资本持股公司之间的关系是难点,现阶段应当容许一定的战略性模糊。国家对国有持股公司可以实行准政府机构管理,暂时保留现行干部管理权限。在资本经营和重大决策上,可以以国有资产监管部门为主,结合一定的部门会商和逐级上报机制,严格审批持股公司设立和资本扩充事项,制定针对国有持股公司的资本经营预算,考核国有持股机构的绩效,制定利润上缴比例和收缴方式,适度保留一定的经营事项审批权和否决权。未来,还可以在不同行业和地方层级,探索理事会制度和引入立法机关参与等机制。

  与此对应的是,持股公司向一级经营性国企推荐派出的执行董事,则脱离准公务员身份,完全按照市场化管理,并对其回流到政府部门实行严格的限制。

  同时,在新的架构下,现有国资监管机构,应分离出国有企业出资人的职能,主要保留国资监管政策的制定实施和对国有资本持股机构监管两大功能。

  在政策制定实施上,国资监管应遵循以国有股权管理为重点的公共管理原则,制定对国有股权持有者具有普遍约束力的规则,但不对具体企业的经营活动实行监管。除上述公共管理职责和对国有资本持股机构的监管外,国有资产监督管理机构对其他国有企业的管理职责一律取消。也就是说,对国有企业非公共管理的监管,止于国有资本持股机构,国有资本持股机构持股的国有企业及其经营活动,不直接向监管部门汇报,监管部门也不得直接管理。

  在新的国有资产三级管理架构下,国有资本持股机构所直接持股的一级企业,以及所有这些一级企业的持股、参股企业,其改革方向应该是彻底的市场化:首先,一级经营性国企自身及下属企业在治理结构上,健全股东会、董事会、管理层等法定决策体系,经营事项不需要报送政府部门审批。这些企业取消任何种类的行政级别,管理人员完全脱离行政序列,按照职业经理人管理。其次,经营性国企应逐步根据市场原则,引入非公经济主体,实现混合所有制,并争取在资本市场整体上市。最终,原企业将由于实行混合所有制而淡化国有色彩,甚至摘掉传统国有企业的帽子,成为与其他所有制企业公平竞争的社会公众公司。

  另一方面,经营性国企改革,必须把解决公平竞争问题放在重要位置。尤其是,引进市场化激励机制和改制为混合所有制企业之前,必须对垄断性业务及国家需要重点控制的战略性业务等实施分类改革。这是一个重要的改革次序。垄断性企业在局部进行的混合所有制改革,容易形成少数利益群体瓜分垄断利益的分肥机制,可能为国有企业进一步改革制造新的障碍。■

  作者供职于中银国际证券有限责任公司,本文不代表所在机构的观点

版面编辑:张帆
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