资中筠：城市改造、民主化与反腐

城市化与工业化同步，种种“城市病”也随之蔓延。所以改革要使老百姓真正得到实惠，必须落实在城市改革上。而市政所涉及的各种公用事业大部分为承包商所操纵，其中弊端丛生。地方政府与私商的关系是腐化之源，所以城市改革又与反腐分不开。
　　美国起步较晚，得以借鉴不少英、德等国的市政改革经验。美国的特色是州一级政府有相对的独立性，而州政府是腐化最严重的。1905年《文摘杂志》（Literary Digest）刊载了一张法国印制的美国地图，标明在45个州中只有6个是没有腐化的；有25个标明为“全部腐化”，13个标明“特别腐化”——最常见的形式就是权钱交易，或权钱勾结。有些情况严重的州，如密苏里和新泽西，州立法机构和政府关键职位都为铁路游说集团所控制。西部各州对铁路的依赖更甚，几乎整个加州都成为南太平洋铁路公司的囊中物。
　　市一级的腐败，主要表现就是最常见的在公用事业招标中受贿、吃回扣、勒索。承包商可以通过现金交易（直接行贿），或安插官员的亲友，或给予政治支持等不正当手段，得到利润丰厚的项目。在美国制度下，还有行政与立法部门之间的交易，即在人事上“政治分赃制”、在选举中变相勒索政治献金等。当美国是以小城镇为主时，只要把诚实可靠的人选上政府领导位置就可以避免腐化。因此，传统的自由主义者认为市政改革是个道德问题。但是到了城市化、工业化、人口达到一定规模时，经济社会问题之复杂已超越道德问题，必须组织化、专业化；在道德伦理方面，也需要新的社会价值观来替代旧的个人道德修养。
　　在美国的民主制度下，改革的落实，总是有赖于有改革思想的人物被选入权力机构；但选举本身又往往是权与钱勾结的途径，直到修正案通过之前，宪法规定，全国参议员是由各州议会选举的，大财团也就可以先操纵州议会，然后间接操纵联邦参议院的选举，常常把自己中意的代理人，或干脆就把老板本人选进联邦参议院。因此参议院有“百万富翁俱乐部”之称。所以，政治“民主化”提上了进步主义改革的日程。
　　当时对改革有两股力量，两种思路：一种是加强行政部门的权力，减少选举产生的岗位，把权力从政客手中转移到专家手中，使政府超越于政党政治的压力；另一种是相反，即扩大基层民主，增加选举产生的岗位，直选参议员，取消选举法中的财产和性别限制，从而进一步普及选举权。在实践中，二者并行，联邦一级以前者为主，总的是加强三权中行政这一支的权力，发展为“国家主义”；在州、市一级，基本上是后一种思路占上风，也就是说，改革的方向是直接民主与行政集中相结合。
　　不论哪一种思路，参议员直选在所必行。这里遇到一个悖论：要改变选举制度，必须先通过宪法修正案，而修正案又必须由参议院多数通过，等于“自己革自己的命”。如何打破这一悖论？一是靠强大的舆论威力；另一途径，仍然是依靠基层选举来改变市、州议会成分。底层平民虽然贫穷，但是每人一票，拥有人数优势。他们在了解情况、提高参政意识后，自然会把票投给能改善自己切身处境的人。政治人物为争取多数选票，也会逐渐把关注点转到底层人民身上，提出有利于他们的政治纲领，逐步形成议会中的改革派。此外，中产阶级关心城市的环境，更有主人翁感，更加敏锐地认识到城市的危机将破坏自己赖以生存的条件，因而在大方向上也拥护改革。他们有广泛的社会联系，“朝中有人”，或本人就在朝，或掌握舆论工具，或接受进步的理论，成为改革立法的积极动力。
　　这种改革是历史的需要，不是自上而下的“号召”产生的。各州、市各自为政，同时又互相影响。改革派执政的州，带头进行大刀阔斧的改革，率先通过一系列新法规、措施；其他地方先后跟上，在大方向相同的情况下，具体措施也因地制宜，各有千秋。
　　扩大民主与反腐，消除改革障碍，形成良性循环，一系列进步的改革措施得以逐步实施，然后推广至全国。具体内容有：限制铁路运价、提高铁路和公司税率、公务员法、反游说法、直接预选法、累进税法等等；市政方面则有公用事业市有化、降低公交车票价、通过市政规划重估房地产价，以及各种提高贫民生活质量的措施，如免费音乐会、体育场、把幼儿园纳入义务教育，等等。经此改革，遏制了城市腐化，改善了底层居民的生活质量，在制度上更加民主，更加负责任，更有效率。■

    作者为中国社会科学院美国研究所研究员