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资中筠:城市改造、民主化与反腐

2014年07月04日 09:55 来源于 财新网
地方政府与私商的关系是腐化之源。所以城市改革又与反腐分不开
资料图。 安心/CFP
城市化与工业化同步,种种“城市病”也随之蔓延。所以改革要使老百姓真正得到实惠,必须落实在城市改革上。而市政所涉及的各种公用事业大部分为承包商所操纵,其中弊端丛生。地方政府与私商的关系是腐化之源,所以城市改革又与反腐分不开。
  美国起步较晚,得以借鉴不少英、德等国的市政改革经验。美国的特色是州一级政府有相对的独立性,而州政府是腐化最严重的。1905年《文摘杂志》(Literary Digest)刊载了一张法国印制的美国地图,标明在45个州中只有6个是没有腐化的;有25个标明为“全部腐化”,13个标明“特别腐化”——最常见的形式就是权钱交易,或权钱勾结。有些情况严重的州,如密苏里和新泽西,州立法机构和政府关键职位都为铁路游说集团所控制。西部各州对铁路的依赖更甚,几乎整个加州都成为南太平洋铁路公司的囊中物。
  市一级的腐败,主要表现就是最常见的在公用事业招标中受贿、吃回扣、勒索。承包商可以通过现金交易(直接行贿),或安插官员的亲友,或给予政治支持等不正当手段,得到利润丰厚的项目。在美国制度下,还有行政与立法部门之间的交易,即在人事上“政治分赃制”、在选举中变相勒索政治献金等。当美国是以小城镇为主时,只要把诚实可靠的人选上政府领导位置就可以避免腐化。因此,传统的自由主义者认为市政改革是个道德问题。但是到了城市化、工业化、人口达到一定规模时,经济社会问题之复杂已超越道德问题,必须组织化、专业化;在道德伦理方面,也需要新的社会价值观来替代旧的个人道德修养。
  在美国的民主制度下,改革的落实,总是有赖于有改革思想的人物被选入权力机构;但选举本身又往往是权与钱勾结的途径,直到修正案通过之前,宪法规定,全国参议员是由各州议会选举的,大财团也就可以先操纵州议会,然后间接操纵联邦参议院的选举,常常把自己中意的代理人,或干脆就把老板本人选进联邦参议院。因此参议院有“百万富翁俱乐部”之称。所以,政治“民主化”提上了进步主义改革的日程。
  当时对改革有两股力量,两种思路:一种是加强行政部门的权力,减少选举产生的岗位,把权力从政客手中转移到专家手中,使政府超越于政党政治的压力;另一种是相反,即扩大基层民主,增加选举产生的岗位,直选参议员,取消选举法中的财产和性别限制,从而进一步普及选举权。在实践中,二者并行,联邦一级以前者为主,总的是加强三权中行政这一支的权力,发展为“国家主义”;在州、市一级,基本上是后一种思路占上风,也就是说,改革的方向是直接民主与行政集中相结合。
  不论哪一种思路,参议员直选在所必行。这里遇到一个悖论:要改变选举制度,必须先通过宪法修正案,而修正案又必须由参议院多数通过,等于“自己革自己的命”。如何打破这一悖论?一是靠强大的舆论威力;另一途径,仍然是依靠基层选举来改变市、州议会成分。底层平民虽然贫穷,但是每人一票,拥有人数优势。他们在了解情况、提高参政意识后,自然会把票投给能改善自己切身处境的人。政治人物为争取多数选票,也会逐渐把关注点转到底层人民身上,提出有利于他们的政治纲领,逐步形成议会中的改革派。此外,中产阶级关心城市的环境,更有主人翁感,更加敏锐地认识到城市的危机将破坏自己赖以生存的条件,因而在大方向上也拥护改革。他们有广泛的社会联系,“朝中有人”,或本人就在朝,或掌握舆论工具,或接受进步的理论,成为改革立法的积极动力。
  这种改革是历史的需要,不是自上而下的“号召”产生的。各州、市各自为政,同时又互相影响。改革派执政的州,带头进行大刀阔斧的改革,率先通过一系列新法规、措施;其他地方先后跟上,在大方向相同的情况下,具体措施也因地制宜,各有千秋。
  扩大民主与反腐,消除改革障碍,形成良性循环,一系列进步的改革措施得以逐步实施,然后推广至全国。具体内容有:限制铁路运价、提高铁路和公司税率、公务员法、反游说法、直接预选法、累进税法等等;市政方面则有公用事业市有化、降低公交车票价、通过市政规划重估房地产价,以及各种提高贫民生活质量的措施,如免费音乐会、体育场、把幼儿园纳入义务教育,等等。经此改革,遏制了城市腐化,改善了底层居民的生活质量,在制度上更加民主,更加负责任,更有效率。■

    作者为中国社会科学院美国研究所研究员
版面编辑:张帆
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