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营业税何去何从

2014年07月14日 13:34 来源于 财新网
部分行业的营业税改为增值税,继续保留营业税,在我国维持增值税和营业税并存格局

  倪红日|文

  目前,围绕“营改增”的税制改革正在如火如荼地推进。成效显著的同时,也面临着一些更加艰难的选择。由于“营改增”既涉及到增值税和营业税两大税种的改革,又涉及到中央与地方分税制的进一步调整,由此又牵扯到消费税改革,所以,需要有统筹兼顾的思维来设计下一步进程。

  第一个统筹兼顾的思维是,税制改革需要统筹税收收入功能与调节经济结构功能之间的关系。“营改增”既要着眼对产业结构的调整,更要重视增值税等税制的收入功能。为各级政府财政筹集收入是税收的基本功能,以尽可能低的征收成本实现收入既是政府的目标,也是纳税人的要求。在实现收入功能和发挥税收调节产业结构作用之间,不宜过分强调对经济结构的调节功能,需要统筹兼顾两种功能作用。

  第二个统筹兼顾的思维是,税制公平性与税收政策之间的关系。在社会主义市场经济条件下,增值税从根本上讲要保持“中性”原则,这是市场经济要求的税制公平环境的基本准则。目前“营改增”应该矫正的是增值税与营业税对不同产业的不公平性,而改革后的税制目标应该是公平和中性,而非造成产业之间的另一种情景的不公平性。

  第三个统筹兼顾的思维是,税制改革与中央、地方的分税制之间关系。调动中央和地方两个积极性,是中央文件已经反复强调的原则。本轮的税制改革已经涉及到了中央和地方分税制的进一步完善问题,“营改增”后,地方税源很可能会发生重大变化,因为营业税是地方税的最大收入来源,约占地方本级税收收入的50%左右。在“营改增”后,如何解决地方税源问题,是“营改增”中必需考虑和解决的问题。

  为此,根据各方讨论,大致可以归纳为三种意见:第一种是将营业税全部改为增值税后,开征新的零售税,作为地方税的主要税种。零售税的税率可以设置在5%左右,根据2012年社会消费品零售总额207167亿元计算,5%的零售税率可收税10358亿元;6%的税率,税收可达12430亿元,与2012年营业税收入15747亿元接近。在开征零售税的同时,为稳定宏观税负,需要降低增值税的税率。

  第二种是,将全部营业税改为增值税,彻底取消营业税税种,结束增值税与营业税双轨状态;同时将特种消费税改革为一般消费税,将消费税的征收环节改为零售环节。消费税作为地方税的主体税种之一。粗略地测算,根据2012年营业税收入15747.64亿元 ,假定全部改为增值税,按照现行分税制体制将25%归地方财政,数量为3936.91亿元,与地方财政原营业税收入相比存在差额为11810.73亿元,即按照体制规定需要增加地方税收入11800多亿元。为了弥补地方收入缺口,一些研究建议,将国内消费税和车辆购置税作为地方税收入,共计7875.58亿+2228.91亿=10104.49亿元,之后还存在差额1700多亿元。

  第三种是,将部分行业的营业税改为增值税,继续保留营业税,在我国维持增值税和营业税并存格局。根据“营改增”规模状况,适度将中央税下放给地方(车船税),或者小幅调整中央与地方共享税分享比例。后一种思路意见大多来自税务机构有实际经验的领导同志,这种意见值得重视。我们假定30%的营业税收入改为增值税,地方财政收入只会减少3500多亿元,将车船税划归地方税,就弥补了地方税收入减少的60%多。这样中央和地方财政分税制调整的难度会大大降低。

  笔者建议在3年内先按照第三方案进行,同时研究第二和第一方案以及更多的方案,对中央与地方分税方案进行系统性设计,然后经过评估再确定进一步的行动方案。取消一个税种容易,新开征一个税种就很困难,从这个意义上看,取消营业税需要特别慎重。

  第四个统筹兼顾的思维是,税制改革与税收征管之间的关系。着眼于我国现实税收征管能力和改革成本的考虑,我国税收征管的基础,具有两个突出的国情特点:一是人口众多,纳税人面广,中国的纳税人数量可能超过欧洲某些中小国家的本国人口数量;二是,中国人基本上没有自然人直接纳税的传统习惯,加上财政民主化、透明化正在推进过程中,所以公民纳税遵从度相对较低,需要一段时间的教育和培养。基于上述国情特点,税制改革必须考虑征管成本,这也是税制改革的成本。

  第五个统筹兼顾的思维是,各个税种之间的关系。目前比较现实的“营改增”已经涉及到了增值税、营业税和消费税的联动改革。房地产税制改革涉及房产税、城镇土地使用税的合并,如果考虑房地产业的其它相关税种,如土地增值税、契税等的改革,就更为复杂,需要统一协调。环境保护税的开征,初期只涉及到部分污染物排放。收费改为税收问题,从长远看,环境保护税制度涉及到与现行多个对化石燃料征税的税种(如资源税、消费税等)的重组问题,所以都需要统筹协调的思维和设计。

  作者为国务院发展研究中心研究员

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:杜春艳
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