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【年中反腐观察(一)】李成言:中纪委革新反腐机制

2014年07月21日 16:56 来源于 财新网
基本确立纪委系统的双重领导体制,制约了地方党委的一权独大

  财新见习记者 周东旭

  【编者按 】进入2014年,十八大以来快节奏的反腐行动,开始进入“全天候”模式。当“天天都有贪官抓”难以成为新闻,民众的关注点亦开始转向:腐败越查越多,何时能够肃清?如何能从反腐的量变走向制度的质变?在这一节点,财新网专访数位行政、法学、反腐败专家,请他们一谈自己身处这场反腐风暴中的不同感受,以及多角度的冷思考。

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  在十八大以来的反腐风暴中,中央纪律检查委员会始终处于风口浪尖。与高密度官员落马相匹配的,是其快节奏的反腐办案速度。2013年,人们还在津津乐道于中央纪委“周一拍苍蝇,周末打老虎”,进入2014年后,打老虎已经开始“全天候”。

  2012年11月,新一届中纪委产生,距今不足22个月。而迄今已有34位省部级高官落马,其中不乏中央军委原副主席徐才厚、江西省委原书记苏荣等“大老虎”,反腐没有死角,腐败零容忍等诺言在一一兑现。但是,质疑也同时存在,集中的运动式反腐能持续吗?

  事实上,在掀起打虎风暴的同时,中纪委也在反腐策略以及机制上做出诸多尝试,而目标也不再仅仅局限于惩治贪腐官员。财新记者专访北京大学廉政建设研究中心主任李成言,详解中纪委这22个月的反腐实践。

  财新记者:你如何评价十八大以后中纪委在反腐上的努力?

  李成言:新的中央领导集体看到了中国腐败的严峻形势。习近平是十八大报告起草组的组长,报告鲜明地提出反腐败搞不好就会搞垮整个政党,甚至亡党亡国。这个提法在过去的政治报告中是不多见的,这一信号就决定了他们上台之后准备干什么。中纪委在这一年多的时间内为什么能开创这么好的局面,产生突破性影响,不从此谈起,就不可能找到渊源。

  要解决亡党亡国的问题,最主要就是十八大提出的建设廉洁政治。“廉洁政治”在政治报告中还是首次提出,要求干部清正、政府清廉、政治清明。其中最艰巨的应该是政治清明。长期以来,我们的政治基本属于隐形操作,没能够完全阳光化,如果全体党员都没有知情权,政治清明能够达到吗?

  新一届纪检系统的反腐战术正基于中国的腐败现状,充分体现在2013年1月20日召开的中纪委十八届二中全会上。直到现在,十八届二中全会报告仍在指导全国的纪检监察工作。在此次会上,习近平释放出“老虎苍蝇一起打”的信号,就是告诉纪检监察部门,你们往前走,有什么问题中央给顶着。

  此次会议上提出策略的调整:当前重点治标,争取了时间,回头再治本。这有利于重点突破,将反腐向纵深发展,同时也是纪委回归到反腐主业的安排。这在当初是面临巨大压力的,很多学者都不能理解:如果主要治标,争取时间再治本,那要争取多少年?一年,两年,五年?如果五年不治本,这个国家会成为什么样?不能只像灭火队一样,不改变产生腐败的体制……这些都是很尖锐的命题。

  管理一个国家就像守山头,战役打响了,第一个想到的是怎么把敌人的有生力量消灭掉,而后再用充分时间去理顺体制,重整旗鼓往前走。这种思路我觉得非常重要,如果在这个时候还讲什么标本兼治、综合治理、预防为主,并没有意义。经过一年的时间,这种做法取得很好成效。到十八届三中全会,拿出了治本的方案,让人感觉眼前一亮。也只有查处了相关腐败案件才知道问题都出在哪,改革朝什么方向纵深推动。

  财新记者:除了确立“打虎”战略,中纪委在反腐机制上做了哪些新尝试?

  李成言:纪检监察内部体制做了调整,包括人力资源的重新安排,原来中纪委有8个纪检监察室,后来扩大到10个,现在又增加到12个,力度很大。针对高度集权、一把手说了算的情况,纪检系统也做了机制的重新设计。

  第一,基本确立纪委系统的双重领导体制,这一体制既不与党章发生冲突,也不会在实际工作中制造麻烦。地方纪委不再单独由地方党委领导,主要是在业务上,要服从上一级纪委的领导。双重领导体制很重要,制约了地方党委一权独大的局面。

  第二,解决纪检监察监督体系中的人事问题。地方纪委书记、副书记的任命由上一级纪委提名,协同组织部考察,这是突破性的。这种安排就可以解决“我要监督你,却又担心乌纱帽”的问题,实际上是在人事干部管理上,实现了垂直化。

  第三,定位各自责任,党委的责任是主体责任,纪委的责任是监督责任。王岐山也讲过,同级纪委可以监督同级党委,虽然接受地方党委的领导,但仅仅是部分的领导,不是监督的领导,监督的领导直接归属上级纪委。组织内部分工不同,党委抓主体责任,纪委是监督责任,各负其责。

  第四,所有腐败案件的查处,在报告同级党委的同时,必须要报告给上一级纪委领导。这样一种案件线索报告程序的改革,同样制约了同级党委的权力,而且这种制约的力量是非常巨大的。反腐败关键是对线索处置的问题,到底抓还是不抓,是最主要的一个权力。地方纪委直接发现的腐败案件很少,原因之一就是同级党委对案件线索有否定权。地方党委想查就查,不想查就不查,大多数都不想查,一来影响地方形象和业绩,二来说不定一把手就会陷入其中。

  第五,倒查机制,就是要查纪委在案件中是否起到了监督作用?如果没有,就要承担责任,案件不是你发现的,也要承担责任,因为纪委有监督职责。第二个倒查是倒查党委书记责任。你负有主体责任,发生这种事情是否知道?和你有什么关系?这样一种倒查机制,给下面党委的领导和纪检工作带来巨大推动。

  当然,也还有其他的很多改革内容,我认为这五条是比较重要的。

  财新记者:纪委系统的双重领导体制,现在运行情况如何?都遇到哪些阻力?

  李成言:现在刚刚开始,可以说阻力很大。地方党委是不愿意放权的。现在中纪委也在研究怎样去落实双重领导体制,要建立一个细则规范运行。未来这种机制的完善可能还是需要通过协商来推动,由中纪委逐步向下协商,协商的方式可能更好。制度改革是会伤筋动骨,引起强烈反弹的。

  最近李克强总理也派出督查组督办十八届三中全会通过的60项改革进展,难度真的很大,地方阻力也非常大,已经暴露出一些问题。我到地方去调研,也看到整个纪委监察权力的改革还没有到位,都已经过去半年时间甚至还没有动起来。中央集权不是效率最高吗?但现在效率就很低,因为利益冲突太大。牵一发动全身,过去地方党委在没有监督的情况下独立掌握权力,现在分出一个监督权力,肯定不乐意。

  财新记者:纪委系统在地方党政系统中会扮演越来越重要的角色,但显然阻力很大,哪些因素可能会决定纪委改革的未来方向?

  李成言:未来的发展方向到底怎么样,还需要进一步摸索,比如现在的双重领导体制,要不要演变成垂直领导体制?中共的执政地位不能动摇,但是党内的权力要不要分解?怎么制衡?不能说地方党委就是一把手说了算,能不能在原有的体系下真正出现监督权力,实现分权制衡?这都是带有挑战性的命题,也不是一天两天就能完成的。

  在中国,要进行这样的政治体制改革,难度非常大,一些党内的高官也反对这么做。这其实也就是党内民主化的问题,党内民主化不是坏事,如果这个不突破,后面的体制机制改革上不了新平台。

  财新记者:以反腐作为切入口,进而实现权力的重新调整,包括党内权力的制衡,你认为这条路能走通吗?

  李成言:反腐不到位,全面深化改革就推不动。新一届中央政府的两个拳头是相辅相成,不可分割的。一个拳头是将政府和市场的关系作为突破口,实现政府管理的全面深化改革,这也会带动党的改革。另一个就是反腐败。全面深化改革,一定会遇到贪官的严重阻碍。两方面相辅相成,甚至反腐败会给经济改革带来动力。以腐败为动力的经济会崩溃,表面上经济眼花缭乱,莺歌燕舞,但实际上经济运行已经被少数人掌控,出现严重的国家利益部门化、部门利益个人化现象。

责任编辑:张继伟 | 版面编辑:邵超
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