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如何理解习近平总书记所谈“依宪治国”、“依宪执政”?

2014年09月12日 10:42 来源于 财新网
薄熙来、周永康事件曾使执政党遭受前所未有的执政危机,也暴露了中国宪政体制的孱弱,因此依宪治国、依宪执政能力建设,将成为未来一段时间内中国民主、法治建设的重中之重

  秦前红 ∣ 文

  9月5日,中共中央总书记习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中强调:“宪法是国家的根本法,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”此前的2012年12月,习近平也曾在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。” 实际上,“依法治国首先要依宪治国”并非新提法,十年前的2004年9月,这一表述即被正式列入执政党的话语体系,但习总此次讲话中两次以强调的语气提及“依法治国”、“依宪执政”依然显得不同寻常。联想到过去一年多来围绕宪政的激烈争辩,以及“依宪治国”、“依宪执政”在官媒中若隐若现的命运沉浮,本次习总代表执政党对治国理政基本方略和基本方式的重复宣示,则更显得耐人寻味。

  法治的精义在于宪法之治

  依法治国和依宪治国这一理论主张和治国纲领在当下已取得基本社会共识,而这一共识的取得却经历了漫长而艰难的过程。1954年9月,《中华人民共和国宪法》经第一届全国人大第一次会议全票通过,然而这部被视为“记录了全国人民在中国共产党领导下进行长期革命斗争而取得的胜利成果”的宪法很快就被束之高阁,人治替代了法治,这不仅导致了领导人个人的悲剧,更使整个国家陷入“无法无天”的动乱与浩劫。即便是国家主席,在遭受批斗时试图以手持宪法文本的方式捍卫其作为一名公民的尊严和基本权利,也得不到半点回响。走出“文革”劫难的人们深刻认识到,没有法制就不可能有国家的长治久安,“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”成为社会主义法制建设的基本方针。1982年,“国家维护社会主义法制的统一和尊严”,“健全社会主义法制”被写入宪法序言,1997年中共十五大正式提出了“依法治国”的基本方略,两年后,“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”被载入宪法。由此可以说,依法治国方略的确立是执政党对建国之后前30年治国经验与教训的深刻总结使然。

  如果仅仅将“依法治国首先要依宪治国”局限于实证法体系的理解,亦即宪法是根本法,其他普通法律都依据宪法制定,不得违反宪法。此种理解固然正确,但有失肤浅。宪法共识是最根本的国家共识。在当下中国这样阶层众多、利益多元的社会环境里,人们的观念、见解必然形形色色。如何避免因观念的歧见造成行动的冲突,如何防止因利益的纷争引发彼此的对抗,如何消弭各人自以为是而带来的社会混沌无序,意识形态、宗教信仰、道德、法律无疑都是重要调节手段。但只有通过理性协商、全民讨论并借由一套缜密的立宪程序外化而成的宪法,才能凝聚全民最大的共识,并具有最强的稳定性、权威性。在意识形态极化的年代,人们的思想定于一尊。权力体制的高覆盖强渗透造成“行政吸纳社会”的畸形政治生态,人们的思想和言论空间被极端窄缩。在此种情况下,行政控制、运动式社会动员、口号文件治国成为可依赖的社会管控路径。领袖和其他掌握高权者的决断代替了一切商谈和妥协,专断的意志吞没了共识存在的可能。

  宪法乃一国之根本大法,是治国安邦的总章程,规定全面的、重大的社会事务和国家事务,是全国人民根本的行为准则,一般法律的制定皆以宪法为依据和基础,宪法表征了执政者执政的合法性。因此,法治的首要之义就是宪法之治,如果治国不依宪,那就等于废弃了立国的根本,背离了最根本的国家共识,依法治国这一治国方略就会成为无源之水、无本之木,建设社会主义法治国家更是无从谈起。

  依宪治国可以限缩国家权力、增进公民权利

  从特征层面而言,宪法以对国家权力的构造和限制为核心内容,以保障并增进公民权利为终极追求。国家和公民作为最主要的宪法主体,实行依宪治国对二者都会产生不可估量的正面效应。

  依宪治国能够制约权力专横,防止权力腐败。绝对的权力导致绝对的腐败,这是被历史反复证明过的普适性真理。法治能够规约权力,民主能够让权力谦卑,这亦是政治文明的一条重要规律。作为民主制度产物的宪法能够借由人民代表大会的授权与监督制度、公民言论自由制度、真实的选举制度,来保证权力源于民、属于民、依于民、归于民,从而展现社会主义民主的真谛;宪法规定的预算决算制度、审计制度、财政税收制度,如能严格恪守,则可以打造一个廉能政府,防止政府权力无限地扩张;宪法确立的公民基本权利制度构成政府权力的边界和政府施政的目的,而司法机关严格依照宪法、法律行使职权,则能有效防范公权侵犯公民利益,形塑公平、正义的保护者的高大形象。

  依宪治国能给予人民对于未来的良好预期,并能为人民提供梦想成真的机会。尽管关于幸福的理解有着强烈的主观向度,但人格有尊严、权利有保障、发展有机会、未来有预期,却是构成最大公约数的幸福衡量标准。中国有着由法律、法规、条例、政策构成的多种行为准则体系,但只有以宪法为根本的行为准则,才能力避准则林立造成人们行为选择的无所适从,以宪法为核心的法治统一,实质是引领人民生活的行为判断标准的统一;宪法能够把人民当家做主、自由自主支配生活的诉求制度化、法治化,使其“不以领导人的改变而改变,不以领导人看法和注意力的改变而改变”,从而避免因权力的恣意带来社会生活的彷徨无措;对宪法的忠诚集中表征了对国家、民族的忠诚,宪法被尊重和恪守,是人民对国家、民族抱有信心的力量源泉。

  依宪治国使依宪执政成为逻辑必然

  从比较法的角度看,西方政党的运行是以选举为中心来展开的,选举是政党获取、执掌权力的“合法性”方式,政党一旦进入权力体制之中,它自身就成为一个被监视和控制的对象,在严格的法治主义背景下,执政党的权力边界颇为清晰;中国执政党执政的“合法性”并不依靠周期性的选举“授权”,而是来自于“革命成功的事实”和“改革开放的实效”,党缔造军队、创立国家的事实即使党成为国家、军队的当然领导者。执政党的组织和执政党的领导人的权力由于没有具体的法律可以依凭,其权力的边界是极为模糊的,所以立法权、司法权、行政权都可以最终归结到执政党的领导权这一元中,执政党对所有国家权力的干预似乎也成为当然之义。然而,倘若执政党的角色与国家机关的角色并无区隔,那么,通过法治建立权力运行秩序几无可能,依宪治国自然也就成为空谈。因此,作为“中国特色社会主义事业的领导核心”,执政党治国理政的行为也必须依照宪法和法律,亦即依法执政、依宪执政。

  恪守依宪执政,可为执政党提供最坚实的合法性基础。打江山、坐江山,改革开放的政绩实效曾是执政党执政的重要依据,但依宪执政则是执政党未来长期执政的最重要前提。宪法能把执政党的意志转化为人民的根本意志,实现党的意志和人民意志的根本统一;宪法确立党的民主与人民民主发展的轻重缓急秩序,避免中国民主发展陷于民粹和僵滞;宪法确立了执政党的宪法地位,使执政党的领导有了宪法和法律的支撑与保障;宪法要求“一切政党和社会组织必须在宪法和法律范围内活动”,从而能够厘清党的行为与国家行为的边界,确保宪法和法律的严肃性和权威性。

  在依宪治国作为治国纲领得以确定后,依宪执政这一治国的基本方式也得到最高层的肯定,并在各类场合加以宣示。习近平曾在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出:“新形势下,我们党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”执政党在部署全面深化改革总体任务时也特别强调,“凡属重大改革都要于法有据,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式”,“任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”。

  对现代民主和法治规律的认知和深刻把握,是中国共产党由革命党向执政党转型的基础性条件之一。习近平总书记在纪念讲话中提到了评价一个政治体制是否良善的8条标准,包括国家领导层是否依法有序更替,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务,管理经济和文化事业,群众能否畅通表达利益要求,社会各方面能否参与国家政治生活,国家决策能否实现科学化、民主化,各方面人才能否公平竞争进入国家领导和管理体系,执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导,权力运用能否得到有效制约和监督。这些都是关乎一国治理体系和治理能力的根本性宪制指标。薄熙来、周永康事件曾使执政党遭受前所未有的执政危机,也暴露了中国宪政体制的孱弱,因此依宪治国、依宪执政能力建设,将成为未来一段时间内中国民主、法治建设的重中之重。

  作者为武汉大学法学院教授

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:王影
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