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财政转移支付制度的法治路径

2014年11月13日 09:41 来源于 财新网
加强财政转移支付的法律体系建设,对促进转移支付的规范、透明和明确,防止这一过程中公共财产的腐败、浪费和无序颇有裨益,亦便于地方政府稳定预见其财权范围并理性规划本区域发展战略

  耿颖 | 文

  政府间财政转移支付是财政资金在中央与地方、上级与下级政府之间的再分配,旨在实现地区间财政均衡及基本公共服务均等化,并以一般性转移支付和专项转移支付的合理搭配及规范化为追求。尽管财政转移支付在财政体制中极为重要且资金数额巨大,但其在我国的法治化程度较低,不仅尚未制定一部专门的《财政转移支付法》,而且主要依靠大量的行政规范性文件运行。

  新《预算法》第16条首次以法律形式对财政转移支付作出规定,明确规定财政转移支付的目标、组成、比例等基本内容。不管是解析新《预算法》中的财政转移支付条款,还是探寻财政转移支付的进一步优化,都需要挖掘其法理依据、考察其运行状况,并在此基础上提出若干建议。

  从本旨上看,诚如新《预算法》第16条第1款所规定的:“财政转移支付应当以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”,进而维护社会公平正义。

  应当注意,第一,这里的“基本公共服务均等化”体现财政平衡思想。由地方政府提供覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务,是现代市场经济国家政府的基本职责,也是实现公民基本权利的重要保障,故国家负有建立财政调整制度的宪法义务。

  第二,财政转移支付保障的目标是实现“基本公共服务”的均等化。财政转移支付并非通过财政调整以完全满足地方政府的每项财政需求,而在于满足其基本财政需求,使经济欠发达地区享有大致均衡的发展机会。可见,财政平衡并非平均主义,否则将助长地方政府不劳而获、“吃大锅饭”。

  追溯我国财政转移支付历史可知, 1994年分税制改革后,财政转移支付制度已经成为我国财政体制的组成部分,包括一般性转移支付和专项转移支付。

  一般性转移支付是上级政府考虑组织财政收入能力、必要支出需求和各地经济社会条件差异等因素后向下级政府提供财政补助;专项转移支付则指上级政府为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标并对委托地方政府代理的事务进行补偿而设立的补助资金。

  经过二十年的发展,我国财政转移支付已有较大规模且初步形成一定体系,但由于制度结构不科学、制度运行不规范,转移支付对财政平衡实现的作用有限,地区间财力差距呈现出逐渐拉大的趋势。

  细究之,我国财政转移支付的现实问题表现在:

  一是财政转移支付的制度基础。受财政收支划分不够明晰的牵连性影响,我国财政转移支付的基础不够扎实,缺乏衡量各地区财政能力的统一标准。

  二是财政转移支付的制度内容。一般性转移支付规模偏小、计算方式不尽科学,且一般性转移支付专项化特征日益明显,导致无法有力地平衡全国财政格局。专项转移支付长期以来一直占据主导地位,尽管近年来有所限缩,但比重依然偏大,且数量繁多、种类庞杂、资金分散,不利于发挥转移支付资金的规模效益。更甚者,因专项转移支付通常要求地方政府辅以数目不小的配套资金,反而易加重较贫困地方的负担。

  三是财政转移支付的制度规范。虽然目前新《预算法》已有规定,但因其只是纲领性规定,现实中更多发挥作用的是部门规章乃至行政系统内部文件,其法律层次较低。对于一般性转移支付,由财政部每年发布《一般性转移支付办法》;对于专项转移支付,主要是《革命老区专项转移支付资金管理办法》、《边境地区专项转移支付资金管理办法》等。法治化程度低下使得行政机关及相关主管部门基本上控制了转移支付的决策权和执行权,地方政府通过设“驻京办”、“跑部钱进”也就应运而生。

  要解决我国财政转移支付存在的问题,一方面,应当改进财政转移支付的内部结构。鉴于我国已有的实践经验和地区间贫富差距较大的现状,应当确立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的财政转移支付结构。新《预算法》中“以一般性转移支付为主体”的规定正是其体现。首先,适当扩大一般性转移支付的规模和力度,增强测算、分配的科学和公正性,即基于标准的支出和收入测算体系,测算出各地的正常财政资金缺口,根据相关客观要素,设计统一公式分配一般性转移支付资金,使财政越困难的地区得到越多的补助。一般性转移支付资金可由下级政府根据实际支出需要自主支配,上级政府不得指定具体的用途或使用范围,也不得附加使用条件。其次,逐步减少经常性专项转移支付的类别,严格控制新增专项转移支付项目,将其补助范围相对集中到义务教育、社会保障、扶贫救灾、环境保护、医疗卫生等民生方面。同时,顺应外部环境变化,清理整顿现行专项转移支付项目。对每一项专项转移支付资金的设立、批准、分配、审核和绩效评价,要做到有明确依据及管理规程,加强实时监督和支付责任制,坚持公开、公正、透明、效率的原则。

  另一方面,应当促进财政转移支付的规范化。因财政转移支付之于公共财产的纵向分配和横向均等的重要性,各国日益重视转移支付的法定化,受财政立宪思想影响,不仅在《宪法》中确定财政转移支付制度,而且财政转移支付的专门立法也陆续出现。

  与此相较,我国财政转移支付立法仍存在大片缺漏,2003年十届全国人大曾将《财政转移支付法》列入立法规划,但后来不了了之。加强财政转移支付的法律体系建设,无疑对促进转移支付的规范、透明和明确化,防止这一过程中公共财产的腐败、浪费和无序颇有裨益,亦便于地方政府稳定预见其财权范围并理性规划本区域发展战略。

  新《预算法》实施后,我们还需进行的立法工作可能包括:一是完善《宪法》相关内容,以此作为财政转移支付制度的宪法依据。有必要在宪法中增加财政平等、财政平衡的规定,明确中央政府有义务均衡各地区经济社会的发展,全国范围内的公民有权利享受大致均等的基本公共服务。二是制定一部专门《财政转移支付法》。《财政转移支付法》统筹安排、管理一般性转移支付与专项转移支付,确保二者在整体目标统一、政策功能不相冲突的前提下,互有分工和偏重,遵照各自的标准和理念运行。同时,这部法须提供一套行之有效的法定运作程序,规定财政转移支付的决策、审批、支付、监督、法律救济、责任追究等各环节。

  总而言之,新《预算法》首度将财政转移支付纳入规范范围,是颇为值得肯定的进步,这不仅让人们看到了财政转移支付法治化的契机和希望,也指明了后续改进的目标和方向。当然,《预算法》中提纲挈领式的规定还只是一个开始,无论是在充实法律体系还是跟进法律实施上,我国财政转移支付的法治进程都还有很长的一段路要走。

  (作者:耿颖,北京大学财经法研究中心研究人员)

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邵超
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