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进一步深化行政审批制度改革的重点任务

2014年12月01日 08:20 来源于 财新网
以提高“含金量”为重点,加大取消下放行政审批力度;进一步规范行政审批管理,协同推进配套改革;针对薄弱环节,积极探索加强事中事后监管的新途径新办法;坚持依法行政,提高政府管理服务水平
2004年11月9日,山东聊城,一刚办完企业行政审批手续的外来投资人士走出行政审批大厅。 冯磊/CFP

  王峰 | 文

  深化行政审批制度改革,是推进政府职能转变的一项重要举措,是加快建立服务型政府的必然要求。一年多来,国务院认真贯彻落实中央部署,把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口,进一步实施简政放权,取得了积极进展和成效。同时,这项改革的任务仍然艰巨繁重,必须抓住有利时机,坚定不移地继续推向深入。

  改革取得的主要进展和成效

  (一)主要进展。一是向社会公布国务院各部门行政审批事项汇总清单,实施目录化管理并接受全社会监督,既锁定改革底数,也从制度上堵住各部门随意实施审批的漏洞。二是大幅减少行政审批事项,国务院先后取消和下放了7批共632项行政审批等事项,其中包括诸多涉及企业投资项目核准、企业生产经营活动许可、对企业和社会组织及个人的资质资格认定事项。三是部署开展清理非行政许可审批事项工作,堵住“偏门”,消除行政审批灰色地带。四是改革工商登记制度,将注册资本实缴登记制改为认缴登记制,将126项工商登记前置审批事项改为后置审批,将企业年检制度改为年度报告公示,推进工商注册制度便利化。五是加强事中事后监管,出台促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见、2014-2020年社会信用体系建设规划纲要、企业信息公示暂行条例等,推进建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的市场监管体系。六是规范和优化行政审批管理,在发改委、商务部开展规范优化投资项目审批试点,在交通运输部、农业部等部门和一些地方探索审批提速、审批服务标准化等方面的经验。七是着力规范行政许可的设定,印发严格控制新设行政许可的通知,对新设行政许可的标准、审查程序和监督等作了更为具体严格的规定。

  (二)主要成效。从国务院进行的专项督查,全国人大组织的调研评估,以及国家统计局、国家行政学院、国务院发展研究中心等开展的社会调查情况看,各方面普遍认为这项改革已取得重要阶段性成效。一是推动市场的决定性作用明显增强。行政审批制度改革为市场松了绑、为企业添了力,极大地调动了全社会创业兴业的热情,加上相关调控措施和政策的实施,有力支持了服务业、“三农”、小微企业、民营企业和新兴业态的发展,在经济下行压力加大的情况下,经济保持平稳运行,经济结构不断优化,就业不降反增。二是推进政府转变职能明显提速。减少具体审批事项和微观管理事务后,国务院得以腾出更多精力管宏观、抓大事、议长远、谋发展,宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务职能不断增强,稳增长、促改革、调结构、惠民生的各项工作取得新实效。三是促进政府作风明显改善。行政审批制度改革必然要求转变工作作风,改进管理方式,提高服务水平。通过改革,对规范权力运行,强化责任落实,促进依法行政,推进政务公开,健全监督机制,提高行政效率,改善为民服务,加强廉政建设等诸多方面,在制度、体制、机制上都进行了一些创新和完善,政府的公信力得到提高。

  当前存在的主要问题及原因

  行政审批制度改革是一个不断深化的过程,在充分肯定成绩的同时,也要清醒认识当前存在的一些问题。

  第一,从已取消下放的行政审批事项看,有的领域存在放小不放大、放虚不放实、横向不同步、纵向不衔接等现象,有些市场主体和公众对改革的实际感受还不明显。一些部门目前取消、下放的审批事项中“含金量”还不够高,特别是束缚企业生产经营、影响人民群众就业创业创新的事项取消下放不够,企业和群众感到还不够“解渴”。有的部门将项目审批权取消或下放,但其他部门相关审批权没有同步取消或下放,整体效果不理想。有些审批事项下放后,由于种种原因,地方承接能力不够,出现了“中梗阻”现象,“最后一公里”未打通。

  第二,国务院部门保留的行政审批事项仍然过多,实施审批的效率较低,进一步取消、下放和规范审批事项的任务依然较重。一些可以由市场机制有效调节、市场主体自主决定的事项仍由政府审批。有的领域对同一管理事项的不同环节分别设置了审批。有些项目不同部门重复审批,加重了企业负担。一些部门通过各种形式以非行政许可审批名义变相设定了面向公民、法人或其他组织的行政许可事项,设定和实施都不够合理和规范。一些保留的审批事项审批环节多、耗时长、效率低,审批部门垄断性强、随意性大。与审批相伴的中介服务也不够规范,垄断性强、收费乱,各方面反映强烈。同时,中央和地方的事权和支出责任划分不清晰、不合理,还没完全做到各安其位、各负其责、上下协同,政府治理整体效能不够高。总体上,各级政府职能越位、错位、不到位的现象仍然不少。

  第三,事中事后监管急待加强和改进。有些行政审批事项取消后,放和管的措施衔接配套不够,相应的事中事后监管没有跟上,再出现“一放就乱、一乱就收,一收就死、一死就放”怪圈的可能性不容忽视。“重审批、轻监管”,“严准入、松管理”的问题尚未根本改变。一些部门和地方过于依赖行政手段,对法律、市场和技术手段运用不够。平时监管不及时、不到位,一出问题就搞突击检查。“一阵风”式监管,效果难持久。

  第四,如何正确发挥行业协会商会作用尚需深入研究。我国社会组织发育不够健全,部分行业协会商会行政化、垄断化色彩较重,其组织形式、运行方式、经费保障和社会公信力等方面不相适应,一定程度上影响其有效承接政府转移的职能。同时,有些行业协会商会因为人员、经费等原因,对承接政府转移职能还有一定困难。

  第五,地方取消下放行政审批事项遇到“天花板”。目前地方政府保留的行政审批事项中,大多数是法律、行政法规和国务院决定设定由地方实施的审批事项,地方无权自行取消;对国务院部门规章、文件自行设定的行政审批,地方本可依法不予执行,但因多方面因素制约,还得照办。

  存在这些问题的原因是多方面的。首先从客观上看,行政审批制度改革是一个不断深化的过程,改革前期“含金量”高的事项相对不多,符合改革由浅入深、先易后难的一般规律。目前我国市场经济体制还在不断完善中,一些市场主体自我约束机制尚不健全,市场规则运行还不规范,有些审批事项长远看应该取消或下放,但现在还做不到。已取消的审批事项,有些是针对特定主体、特定行为的,多数人可能感受不明显。已下放地方实施的审批事项,主要是在各级政府间纵向调整,对市场主体的实质性影响相对有限。另外,我国社会组织发育不健全,还不能很好地承接政府转移出来的职能。其次从主观上看,有的部门和工作人员对取消下放审批项目存在顾虑,担心不审批会出乱子。同时,简政放权直接涉及权力和利益调整,也有些部门和工作人员自觉不自觉地会从现实利益考虑,对应该放而且能够放的一些审批权不愿放,即使放也尽量放利小责重“含金量”低的。有的部门和工作人员服务意识还有待提高,在优化审批流程、规范审批行为方面主动性不强。还有个别部门和工作人员长期习惯于用审批方式管理经济社会事务,在宏观管理和事中事后监管方面经验不够、能力不足、办法不多,存在不会管、不想管的问题,出现了“懒政”现象。

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:邵超
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