要限行政府需先尽治堵之责

      □竺效

   【编者按】12月10日，中国人民大学法学院举办“机动车的单双号限行政策”学术论坛。在此之前，北京市常务副市长李士祥表示，“最近社会对单双号汽车上路也有各种积极的意见，就是建议单双号要成为常态，包括星期六日，我们将听取和论证这个意见。”不同领域的学者分别从法律、经济、环境以及域外的经验等角度加以分析。

 　　中国人民大学法学院副教授竺效认为，北京限行政策的目的与实际影响范围，已经与1999年发生非常大的变化，需要认真对待当前限行的合理性和合法性，如果有关部门连基本的治堵责任都无法承担，就没有资格主张采用单双号限行等限制公民合法财产权使用的措施。

　　北京机动车限行的政策沿革

　　先给梳理一下北京市有关机动车限行的措施是如何走到今天的。

　　每周一个工作日限行：

　　1999年北京市政府依据《北京市轻型汽车排气污染物排放标准》，发放绿标车标识，在中国历史上第一次有了绿标车、黄标车区分措施。

　　接着在2003年，北京市公安局和环保局发布《关于对19座以下高排放载客汽车采取限行措施的通告》，这是一个部门的规范性文件，规定当年9月1号开始陆续限制19座以下高排放载客汽车进入二环。可以发现，当时只是限制排放不达标的机动车，而且仅在二环以内限行，对公民出行的影响相对比较有限，措施目的也相对明确。这个公告的依据主要是《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》， 2000年制定的，2001年实施的，但目前已被今年3月份开始实施的《北京市大气污染防治条例》所取代。

　　但是当时《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》的第八条第三款规定，在大气环境质量达标以前，市人民政府可以采取更加严格的措施，重点对燃煤产生的污染、机动车排放污染和尘污染进行防治。第九条第2款规定，在大气受到严重污染，可能发生危害人体健康和安全的紧急情况下，市人民政府应当及时发布大气污染公告，采取强制性应急措施，包括责令排污单位停产、部分停产、部分机动车停驶。责令排污单位停产、部分停产的措施，由市环境保护行政主管部门会同有关部门负责实施；责令部分机动车停驶的措施，由公安交通管理部门负责实施。可见，第九条第二款的适用是有条件的，只有当发生大气严重污染可能影响到人体健康和安全的情况下可以采取紧急措施，包括对机动车的停止的措施。

　　另外这个法律实施办法的第24条规定，市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施。比如说，二环以内环境要求特别敏感，机动车拥堵造成污染较为严重，就划定位特定区域，规定黄标车不得进入。所以这是当时主要的法律依据来源。

　　在接下来的过程中，2008年9月《北京市人民政府关于发布本市第十五阶段控制大气污染措施的通告》规定，从2009年1月1号起黄标车不得进入五环以内；从2009年10月1日起黄标车不得进入六环以内。但当时政府也做了一个鼓励性的规定，鼓励淘汰黄标车，给予黄标车换购绿标车一定的贷款利息优惠。

　　事实上，在2008年奥运会期间，北京市人民政府发布《2008年北京奥运会残奥会期间本市空气质量保障措施》，规定在2008年7月20日到9月20日之间所有的车辆，包括外地进京车辆实行单双号上路。这是为了重大活动采取的临时性限行措施，确保奥运会交通通畅和空气质量。

　　但是有意思的是到9月20日以后，市政府又以其他一个通告的方式规定2008年10月11日到2009年4月10日期间，限行措施调整为每周限行一天，这就是我们现在看到的周一到周五期间，不是全天候的，从早上七点到晚上八点高峰时段的限时规定。眼看限行措施到了2009年4月10日截止，当年4月6日北京市人民政府又匆匆发布了一个北京市人民政府关于继续实施交通管理的一个通告，把每周一天的措施往下又延了一年，此后每年发布类似延续限行措施的通告，最新的是今年2014年发布的规定，要求2014年4月11日到2015年4月10日期间继续实行单双号限行。

　　目前，《北京市实施<中华人民共和国大气污染法>办法》已经被新的条例所取代，这个条例必须要有上位法的依据，主要是现行《大气污染防治法》第7条第3款，大体意思是，未达到大气污染环境质量标准的大气污染重点城市，包括北京市在内，应当按照国务院或者按照国务院环境保护行政主管部门限定的期限达到质量标准，为了实现这个质量标准可以经过国务院授权或者在国务院规定的种类范围内采取更加严格的措施以实现限期达标。作为下位法的今年1月22日北京市人大常委会通过，从今年3月1日开始实施的《北京市大气污染防治条例》第72条规定，市人民政府可以根据大气污染状况在一定区域内采取限制机动车行使的交通管理措施。第75条第2款规定，环境保护行政主管部门可以根据大气环境质量状况，划定禁止高排放非道路移动机械使用的区域。但这两个法律和地方法规的规定都比较笼统，缺乏具体程序规则和各类措施适用条件的设计。我认为，它主要应适用于大气重污染应急状态下的措施。以上是限行政策背景的历史梳理。

　　总结可以发现，之前黄标车、绿标车区分限行有明显的法律依据和环保合理性，排放不达标，或者是高污染，就限行。但是现在北京市小机动车摇指标，2010年的规定，以及2013年最新公布的小汽车摇指标的客车实施办法，里面新增加的内容，包括环保的电动车辆和其他低排放车辆已经合法获得行驶的许可，如果说单双号限行也应该包括对这些环保电动的车辆和低排放车辆常态化的限行，这一限行措施的目的与实际影响的范围，已经与当年1999年的黄标车和有限区域的情况发生非常大的变化，在这种情况下，这些措施的合理性和合法性还继续存在吗？

　　国外限行经验

　　下面我介绍一下国外的相关措施，发达国家和发展中国家也都纷纷采取限行的措施，比如最有代表性意义的是伦敦，从2003年2月份在伦敦核心区划20公里的区域限行，但是伦敦的限行不是我们现在的措施，进来可以，但是每通行一次交5英镑的进城费，到2005年，进城费提高到8英镑，并且在20公里的范围内装了800个摄象头识别违法情况，而且缴费的方式非常便利，只要事先网上登记，提供你的账号，或者电话预约登记提供账号，进去以后就自动扣费。另外，筹集的钱是干嘛呢？专项用来发展公共交通。

　　再看法国，法国巴黎法律也规定可以限行，但是到至今为止只限行过两天，最近的一次是2014年3月份，因为他们的PM10超标，限行一天。但那一天巴黎市政府宣布，所有公共交通当天全部免费，为此市政府向公共交通运营部门补贴了400万欧元。

　　再来看美国，比如说华盛顿，市中心停车场停两个小时要19美元，但是如果你把车停在郊区的地铁站附近，从早上10点停到晚上6点只要4.5美元。美国用这样的措施加以激励，而不是限制。

　　再看一向法律管制非常严的新加坡。新加坡规定，要买车，先拍到政府每个月定期发出来的拥车证。以1.6排量以下为例，2008年一张拥车证1.4万元新币， 2013年价格暴涨到8万块，该证十年有效，拿到以后买了一个车上牌可以用十年，十年以后你必须再去拍一张新的。这意味着什么？在新加坡买一套两室一厅的房子在2013年是10万到15万的新币，也就是说你开着一套房子在车上，这还仅仅是拥车证，再加上汽车的路税、车辆检验费、保险费，上路所有使用的养护费，大概每个月至少1000块新币左右。所以，新加坡所采用的是一种经济诱导方式，而不是单一的强制管制方式。

　　限行前政府需先尽到治堵之责

　　最后，我要抛一个观点。相关法律的规定比较原则，具体的启动条件，是不是必须以环境科学上的判断为基础？限行是不是唯一必须的措施，是采取其他措施都不见效后，必须采用的对公民机动车所有权进行限制？比如北京市大气污染的来源，政府做了调查，外地来源大概占30%，本地来源70%，机动车在本地当中又占了30%，这么一折算，实际上本地的机动车对于灰霾的污染贡献率只有20%左右，那为什么不先去管管那80%？万不得已，其他措施都上了无效，才启动机动车常态化单双号限行措施，这才是实质必要适用条件。

　　此外，即使要启动，在程序中应当有机制让利害关系人有效介入，不应习惯于传统的政府行政管制的命令管制方式，在讨论制定规则过程当中公众应有效参与，并以经济诱导措施辅助或配套。

　　拥堵造成额外的污染排放，政府交管等相关部门是否为了疏导交通采取了足够措施吗？我住在联想桥附近，到人民大学开车非常拥堵，我觉得不是我们已经达到国五排放标准的车辆正常行驶所造成的污染，而是因为通行不畅造成的污染，我曾经给122交通管理台报警拥堵，联想桥底下有一个掉头，正好联想桥底西北角有一个民办教育机构，每到12点左右，或晚上9点左右，甚至双休日的几乎全天，一到下课，那些来接人的家长车辆就排在三环辅路上，原来能通三辆车并排，现在只能通一辆车，有的时候甚至一辆车都通不了。交通警察为什么不去管，不去疏导？

　　第二个例子，双榆树有一个位置叫做科学院南路，这段路平日就非常拥堵，周末就更堵，甚至影响到三环辅路通行，也影响到三环主路四通桥出口和掉头车辆的通行，其实最主要原因是，科学院南路占道收费停车，不知道收停车费的机构到底有没有合法的手续占道经营停车场？一大早起来7点多的时候，车都没有过来，就先把空荡荡的路两边全给拦上了，虚位以待的占道停车场，这是不是人为造成的道路通行效率低吗？车还能跑得起来吗？要是主干道附近的多个区位都这样，必定造成整个三环主路拥堵。交管部门是否采取措施对非法停车和占道经营停车业务进行了严格执法？先解决好交通执法的问题，不要先想到限制私家车的合法使用权，这才是法治精神的要求。

　　如果民众车辆限行，有关部门也得提高公共交通工具的便利性。比如，从联想桥西北角的公交车站到人民大学西，唯一的公共交通是361，一共4站，但早上送孩子上学，经常一等半个小时都不来一趟。我曾经多次给北京市公交热线打电话，建议把361的线路一砍为三，或者一分为二，缩短线路，可以在一定程度上抗击交通拥堵的影响，如果5分钟就有一趟公交，让短距离的衔接能够更快、更便利、乘坐不像沙丁鱼罐头，大家还是愿意选择公共交通的。包括公交线路覆盖更广、更密些。如果市政府协调有关部门，应该可以做到，对吧？连这些都没有做好，就没有资格主张采用单双号限行等限制公民合法财产权使用的措施。

　　本文来源于中国人民大学法学院刊发的论坛实录，经作者授权发表，财新网编辑