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【改革三人谈】事业单位改革:养老虽并轨 改革路仍长

2014年12月26日 16:05 来源于 财新网 | 标签:改革三人谈
事业单位改革牵一发而动全身,改革落实过程中仍然需要非常谨慎,否则会触发新的矛盾

  特邀专家 胡继晔 汪玉凯 傅蔚冈

  主持人:财新记者 孙文婧

  中国事业单位改革中最难啃的“硬骨头”——事业单位与企业养老金并轨问题,在千呼万唤了十几年之后,终于破题。

  12月23日,国务院副总理马凯在向全国人大常委会做报告时明确,国务院和中央政治局常委会已审议通过了机关事业单位养老保险制度改革方案。根据改革思路,党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度,从机制上破除“双轨制”。此外,机关与事业单位将同步改革,职业年金与基本养老保险制度同步建立,养老保险制度改革与完善工资制度同步推进,待遇调整机制与计发办法同步改革,改革在全国范围同步实施。

  中国事业单位改革于上世纪90年代中期就已启动,然而过去十余年间始终踟蹰不前。其间,虽陆续有零零星星的改革文件出台,亦有诸多地区和行业试点,但整体来看,只能算是零敲碎打,并未取得实质性成果。

  十八届三中全会全面深化改革决议中提出,“加快事业单位分类改革,加大政府购买公共服务力度,推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构,推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度”,为改革明确了总体思路。

  2014年7月1日,《事业单位人事管理条例》正式实施。这是中国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。然而,对于事业单位改革中涉及的最敏感的分类转企、工资与养老等问题,该条例只做了笼统的原则性规定。事业单位长期以来存在的功能定位不清、政事不分、事企不分、机制不活、财政负担过重等问题,仍旧存在。

  事业单位改革存在哪些瓶颈?为何迟迟难以推动?本次养老保险制度改革将对事业单位改革产生何种影响?事业单位改革最终将往何处去?财新网特邀中国政法大学教授胡继晔、国家行政学院教授汪玉凯、上海法律与金融研究院研究员傅蔚冈,一起为中国的事业单位改革把脉。

  本期嘉宾

胡继晔

胡继晔 中国政法大学法和经济研究中心教授,养老金制度改革专家

汪玉凯

汪玉凯 中国行政管理学会副会长、国家行政学院教授

傅蔚冈

傅蔚冈 上海法律与金融研究院研究员、执行院长

  改革瓶颈在哪儿

  主持人:目前,中国的医院、学校、科研院所等机构几乎都属于事业单位,其性质介于政府机构和公益组织之间,承担着重要的社会公共服务职能。当前的事业单位管理体制存在哪些问题?事业单位改革的动力源自哪里?

  傅蔚冈:事业单位改革一方面是为了激活体制,让市场发挥作用;另一方面,是为了减轻财政负担。

  目前,中国事业单位有3000多万职工,涉及科教文卫各个行业。其中有些机构,特别是科研文化领域,比如建筑设计院、剧院电影院、出版社、医疗机构等,完全具有市场盈利能力。很多医院一年有几十个亿的收入,自收自支完全没问题。但现在,还需要给他们财政拨款。这一方面增加了财政负担,中间容易形成灰色地带;另一方面,事业单位的管理体制也束缚了他们的活力。如果转企,这些具有盈利能力的机构可能会在市场上更加放得开手脚。

  此外,在人事问题上,现在事业单位人员实行编制管理,体制僵化,难以满足实际需求。事业单位不像企业,可以根据经营盈亏情况,自由辞退和聘请员工。根据今年7月1日开始施行的《事业单位人事管理条例》,事业单位职工只有违法才能辞退。这样的人事管理制度,造成了有的机构人员臃肿、人浮于事,而有的机构人不够用,却受编制限制无法增加人员的不匹配现象。与事业单位人事管理相伴随的,还有事业单位与企业“双轨制”的社会养老保险制度,不仅给财政造成了沉重负担,也激起了社会上的诸多不满。

  主持人:事业单位改革已经进行了十几年,如何评价过去的改革?

  汪玉凯:过去20多年来零零星星不断推进的事业单位改革,也取得了一些成效。首先,整体上改变了事业单位完全由国家来办这种大一统的局面,民间力量开始进入到这个领域,这是非常大的进步;其次,国家根据市场化改革的进程,鼓励事业单位走向社会,改变了完全由国家上下对口地条块管、部门管的现象;第三,在财政的投入体制上,对事业单位也做了比较大的调整。把事业单位分成几种类型:全额拨款、差额拨款、自收自支。不同类型的事业单位,收入分配上也不完全一样;第四,事业单位普遍实行了聘任制,尽管还不很彻底。

  不过,事业单位改革涉及面非常广,更在于改革虽然从未停止,但都是零敲碎打,各自为政,各地为政,缺乏一个整体规划,基本上还称不上很成功。

  胡继晔: 我认为总体来看,过去的改革没有取得特别大的成果,试点单位和行业也没有摸索出太多成功经验。反而试点造成了一些制度的碎片化,制造出新的不公平。本来养老保险的企业和事业单位双轨制已经让社会不满,改革又造成了试点和非试点地区的不公平。例如,今年11月发生的黑龙江肇东中小学老师罢课讨薪事件,当地作为养老保险改革试点区,教师们被扣除社保公积金后工资太低,导致不满。我们现在的许多改革试点,造成了社会过度碎片化现象,企业、事业单位、政府机关适用的制度各不相同,农民和城镇居民、农民工也各不一样,这会积累出很多社会问题。因此,改革一定要有顶层设计,一揽子解决。

  主持人:事业单位改革为何迟迟改不动?瓶颈在哪儿?

  傅蔚冈:现在的事业单位,一共有3000多万员工,而且主要是科教文卫单位,特别是学校和医院,承担着提供社会公共服务的重要职能。这部分人也是让社会得以正常运转的中坚力量。而且,事业单位提供的很多服务是本地化的,如果改革不能很好平衡各方利益,引起不满,老师罢课、医院停工,对当地社会正常生活会产生很大影响。所以,改革必须特别谨慎。

  另外,很多人当初选择进事业单位工作,虽然工资不高,但图的就是一个稳定,图的是退休后有很高的退休金。现在改革要打破他们的“铁饭碗”,转制改企,养老金与企业并轨,让很多人一下子难以接受。所以如果有的单位改制后挂靠进了政府机构,仍然有编制,他们可能很愿意;有的单位虽然转制改企,但是薪酬水平会提高很多,他们也可能愿意;但如果既没有编制,单位本身又不具备太高的盈利能力,这部分群体对改革的抵触性就会很强。

  所以归根结底,事业单位改革有两大瓶颈,一个是改革中的人员分流问题,另一个是养老金跟企业并轨问题。这是改革中最难啃的两块“硬骨头”。

  胡继晔:事业单位改革,从自身利益来看,肯定很多人是不愿意改的。但从国家总体利益来讲,必须要改。而且从国际范围来看,各国的公务员和企业养老保险制度走向并轨是大势所趋。着眼将来,这有利于整个社会保险体系的公平可持续发展。

  汪玉凯:目前,事业单位改革是由不同部门负责不同事项。人事部负责工资和养老制度改革,财政部负责事业单位国有资产改革,卫生部负责医疗改革,中编办负责机构设计和编制改革,各自为政,各说各话,缺乏统一的顶层设计和战略规划,各部门站在自己的立场和角度做,很难形成合力。因此,改革政策也很难见到成效。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:黄玉婷
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