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韦森:国家“账本”谁来审

2015年03月13日 20:35 来源于 财新网
预算是国家大事,应该恢复财政部长在大会上向人大代表和政协口头汇报,做一个半小时左右的报告

  【背景】“两会”进入倒计时,作为国家一年的“口粮安排”,预算报告也即将交付表决。预算报告每年都是代表和委员的重要话题,然而无论报告内容,还是审议表决程序,不如意处仍然很多。

  全国政协委员蒋洪的一席言论再次把民众的关注点引向预算报告。“从进入会场开始,所在的小组32人,一共才发两套材料,有4小时可以看,每个人大约能看15分钟。15分钟看9本材料,平均每本材料才看两分钟不到。”蒋洪认为审议人员应该提前拿到预算材料,否则审议也不会有什么意义。

  预算审议如何做到“实至名归”?深化财税体制改革又应该建立怎样的预算审议表决制度?

  复旦大学经济学院副院长韦森教授表示,预算的审议和表决关涉预算制度的核心,“可不是小事”。贯彻《预算法》,最终都要落实到审议预算,但当前的制度框架下,虽然预算法以及财税体制与以前相比已经有所进步,仍难言实质性审议。

  “也许再过3年、5年或者10年,等真正做到实质审核预算,人大的功能也就可以说到位了。”韦森说,政协委员虽然不具有预算表决权,但也不能那么晚才发材料,使所谓审议流于形式,至少政协委员是参政议政,可以发表意见。

  政协委员应该参与预算表决吗?韦森对此表示支持,“虽然中国不实行两院制,其实政协一定程度具有与之类似的功能,至少我们应该提出来,政协是不是也可以参与预算投票。” 当然,这牵涉到国家的基本制度建设。韦森强调,政协委员参与预算表决有助于实质的预算审议,也可以加强预算监督。

  预算在各国都有严格的审核程序。以美国为例,韦森介绍,美国有庞大的预算工作机构,比如财经委员会、预算委员会和拨款委员会等,负责预算的编制、初审、修改等,先审不同部门预算,而后汇总为总预算法案,提交两院审议。预算时间长,从10月1日预算年度始,到来年2月份初步成型,3月到7月审议,期间会有反复博弈、调整,到最后通过基本要经过近1年时间。参与预算编制和审议的正式编制工作人员超过1200多人,还不包括材料收集等辅助部门。

  “我们经常看到美国两院因为预算不断争吵,其实也正是有了前期充分的工作,才能支持他们的审议。”韦森说。

  在中国的人大体制内,负责预算初审的是全国人大财政经济委员会,全国人大常委会财政预算工作委员会协助。但全国人大财经委只有30多个编制,人大常委会预工委只有20个左右编制,根本没有精力应对繁杂的预算工作。韦森曾多次建议,在人大建立单独的预算委员会,人大常委会预工委作为其常设机构,地方机构与之类似,有了机构才能真正做到预算法定。

  “这牵扯到人大制度,改起来会很难。” 韦森认为预算委员会应该至少有几百编制,甚至上千,这是由工作量决定的,“就像审计署一样的机构,”也可以考虑聘请外部专业人士。

  机构调整只是制度架构变化,实为明确预算职责。韦森介绍,预算报告表面是财政部预算司负责,实际与发改委密不可分。韦森认为预算机关的职能应该把“发改委和财政部的一部分功能合并起来,由总理向人大做报告,要不然也是政出多门。”在国外,预算往往也是由副首相或副总统统筹。

  所以,韦森也对当前人大代表表示理解,“不要总是责备这些人大代表,在现有的体制内,他们已经开始变得比较爱讲话,发表自己的看法,但预算实在是超出了他们的能力和范围。”

  事实上,也先后有代表和委员提出人大预算体制的改革意见,只是多年来一直难有推进。在改变体制有难度的情况下,韦森建议,可以先从一些容易操作的方面入手,比如恢复财政部长向全国人大做预算报告的环节。2005年十届全国人大三次会议决定财政预算报告不再由财政部长口头向大会报告,而是书面印发给全体代表阅读、审查。地方人大纷纷效仿。2010年,全国政协委员侯欣一曾呼吁恢复,人大常委会预工委相关负责人也进行了回应,后来一直没有消息。

  “预算是国家大事,最起码‘一读’要坚持,应该恢复财政部长在大会上向人大代表和政协口头汇报,做一个半小时左右的报告。”韦森说,作为一种报告形式,在大会上口头读,会让更多人关注钱是怎么花的。

  (财新记者 周东旭 采写)

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王影
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