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总理表态是否意味计生政策将变

2015年03月16日 11:37 来源于 财新网
专家认为,现在总理表达的内容,是说“单独二孩”措施未达到改革预期,充分释放了计划生育改革的信号,改革速度比预期要快。2015年制定“十三五”规划时关于人口计划和政策应该会有非常激烈的讨论
2015年3月15日,中国国务院总理李克强在北京人民大会堂与中外记者见面,并回答记者提问。 新华社

  【财新网】(记者 周东旭)3月15日,李克强总理记者会上,央视记者提问,全面放开二孩有没有具体的时间表?李克强直面回应,却并未明确提到是否已有具体时间表,称单独二孩政策正在推进,也正在进行全面的评估,权衡利弊,“必须依照法律程序来调整和完善人口政策。”

  十八届三中全会放开“单独二孩”,全面放开二孩的呼声持续发酵。另一方面,卫计委多次直接回复,现阶段不适合全面放开二孩。社会舆论以及学术界因此对卫计委有了诸多质疑和批评。

  李克强的表态是否意味着全面放开二胎加快进度?中国社会科学院社会学所副所长张翼持乐观看法,认为“总理的表达与以往政府部门释放的信号很不一样。”

  张翼表示,现在总理表达的内容,是说十八届三中全会做出的“单独二孩”措施还达不到改革预期,释放了充分进行计划生育改革的信号,改革的速度应该会比预期的要快。

  计生政策调整的法律问题

  李克强在记者会上明确表示,“必须依照法律程序来调整和完善人口政策。”在全面推进依法治国的大背景下,北京大学人口学教授李建新分析,可以说全面放开二胎已经提上日程,只是仍需要权衡,人口问题已经到了不可回避的程度,应该马上进入相关法律程序。

  任何一项政策从制定到实施都需要一定时间。2014年单独二孩放开,并在各省落地,从目前看实际效果比较差,政策弹性低,需要尽快做出评估。清华大学公共管理学院教授王名表示,如果政策弹性过低,应尽快全面评估,以缩短政策过渡周期。

  从政策决策的基本原理看,一般是通过调研对现有政策做出基本判断,在此基础上进行新政策试点,总结经验形成初步的改革框架,而后才是立法或修改法律。但在两会期间,全国人大代表、国家卫计委科学技术研究所所长马旭表示,今年不会搞全面放开二胎的区域性试点,单独二孩政策效果还有待观察。

  改革需要做到于法有据,与计划生育政策调整有关的主要是《人口与计划生育法》以及各省市的计生条例,修改需由全国人大常委会以及各省市人大常委会通过与批准。北京大学法学院教授湛中乐指出,生育政策的具体规定在省市一级的人口与计划生育条例中,除了西藏,各省市都已经出台计生条例。

  《人口与计划生育法》第十八条规定:国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。按照这一规定,各地人口与计划生育条例对再生育政策作出了具体规定。

  “修改政策不是说一句就可以,而是要修法。各省市修改,中央与地方联动,要统一。”湛中乐日前正在联合其他学者呼吁修改《人口与计划生育法》的有关规定。

  在现有的法律框架内,如果全面放开两孩,意味着生三孩可能就要征收社会抚养费。日前,关于抚养费条例正在修订之中,2014年卫生计生委重新修订相关法规并报送国务院。11月20日,国务院法制办公布《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》,向社会各界征求意见,王名连续多年提案,主张全面废止社会抚养费制度。

  取消社会抚养费也是湛中乐多年坚持的看法,“这与计生政策相关联,如何调整,涉及法律修改。”

  在法律修改中,湛中乐不建议直接写进“普遍二胎”,公民有依法生育的权利,应该强调对生育权的保护,“以后无论生与不生,都是个人选择。”

  另一方面,现在关于计划生育管理的具体规定由地方省市决定。湛中乐说,“这项权力应该收回,生育权是属于全国性的,国家层面不能逃避责任,现在给人的感觉好像计划生育控制都是地方的事,与国家无关。”

  “全面放开二孩”仍有阻力

  2015年政府工作报告并没有延续前两年政府工作报告的“坚持计划生育基本国策”。北京大学光华管理学院教授、人口学家梁建章分析,这可能表明中央在对待人口问题的态度上有了显著的改变,预示着以生育限制为核心的计划生育政策将逐步退出历史舞台。

  计划生育政策调整是经济社会发展的必然结果。随着人口结构变化、老龄化日益突出、劳动力成本提高等一系列与计生政策有关问题的出现,调整计划生育政策已经成为广泛共识。张翼指出,老龄化是在经济发展和计划生育的双重促动下,超过了预期,且进程加速。劳动力市场的变化也让政府部门充分认识到,如果仍然坚持原有的计划生育政策方向,会严重影响劳动力市场的人员结构,经济转型也会受到影响。

  “肯定要放开,这一点是共识,现在争论的焦点是什么时候放。在此之前,各种观点基本都得以展现,现在就看决策了,觉得哪个更为合理,进行权衡。我认为已经错过了很多时机,不能再拖,就算今天表态要放,也不为过。”李建新近年来一直在呼吁尽快放开二胎,他认为越滞后,不利影响也就越大。

  改革不是“剪指甲”,而是“割腕”,部门利益的阻力难以避免。除此之外,李建新认为官方还没有认识到问题的严峻,特别是人口结构迅速变化所带来的负面作用。

  “人口结构的变化会影响到经济社会的方方面面,而且远比数量的影响要大的多,但不容易被观察到,也不会感觉到危机多么严重。面对严峻形势,政府没能做出急迫回应。”李建新说。理论界认为计生政策调整的最佳窗口期是2005年左右,曾有多名学者联名建议,近年来一直未曾间断。

  放开二胎的时间表和路线图多年未出,受到学术界批评。张翼认为是卫计部门担心动摇计划生育基本国策。“如果2005年就推出改革措施,会出现比较平滑的过渡。尤其是2010年第六次人口普查,国家统计局发布的数据,总和生育率仅仅是1.18,而北京这样的大城市总和生育率才0.71,上海0.74。从此之后,理论界对政府的批评更厉害。”根据性别比和女性年龄别死亡率,中国的生育率更替水平是2.2,也就是每对夫妻平均需要生育至少2.2个孩子才能维持人口的可持续繁衍。

  由于有关部门担心人口过快增长带来的压力,峰值提前出现,很难控制,“放开单独二孩”也不断向后推,直到十八届三中全会。但放开单独二孩,也没能达到预期,截至2014年底,全国共有106万对单独夫妇申请再生育,远低于国家卫计委此前所做的“200万”预估数量,多位学者认为“单独二胎遇冷”。

  去年刚开始放开,“计生部门以及一部分学者,还认为会出现生育潮,而且在宣传中,还提出加强与婴儿潮相配套的建设,比如卫生院、幼儿园等,但实践的结果是,单独生育的积极性并没有朝预期方向发展。”张翼认为随着城市生活成本、教育成本、初婚年龄增大等因素的影响,使得很多人失去生育的动力,经济是“最好的避孕药”。所以,全面放开二胎越快越好。

  2016年将成二胎政策关键年

  虽然卫计委一直强调全面放开二胎没有时间表,但不少国家智库级别的学者透露,改变即将到来。社科院副院长蔡昉去年曾公开表示,中国可能在两年左右时间内向所有夫妇放开二胎政策,放开二胎政策可能也不会显著提高生育率。

  李克强在回答记者提问时指出,调整人口政策“会根据评估的结果,也考虑中国经济社会发展和人口结构变化的情况。”在张翼看来,政府已经意识到改革的机会之窗不能继续扩大,否则红利就会不断减少,随着城市化建设不断推进,一旦生孩意愿发生更大变化,像发达国家一样,政府也将无能为力,“节制生育政府可以有所作为,一旦民众不想生育,再鼓励就会更困难。”

  “对当前的‘单独二孩’评估之后,全面放开二孩的政策就会马上到来。李克强的讲话意在加速计生改革。”张翼表示。

  王名认同李克强提出的全面评估,比如“政策弹性有多大,如果鼓励二孩,政策覆盖面有多大,比单独二孩的比率大多少。”王名进一步指出,虽然已经公布了一些单独二孩的数据,但还不够完全,不是全面、完整和对称的数据,这是案例型的数据,可以提供一个判断,但是要作为全面的依据,仍不够。

  作为全国政协委员,王名多年来一直支持全面放开二胎,并提案建议“人口政策全面调整,从严格控制生育到鼓励生育,建构一种新的人口政策。”何时能建立?王名希望“十三五”能实现。“十三五”始于2016年,止于计划全面建成小康社会的2020年。

  “十三五”将成中国人口政策的关键调整期。张翼指出,2015年制定“十三五”规划时关于人口计划和政策应该会有非常激烈的讨论,而规划到操作会在2016年。进入法律层面,可能2016年开始修改,2017年在各省推出一对夫妇生育2个小孩的政策。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:邵超
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