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李卫海:海上丝绸之路如何防范海盗

2015年07月14日 16:03 来源于 财新网
军舰(机)护航和安保护卫的协同护卫模式是确保中国海运安全的未来最佳选择
2011年8月28日,一艘货运船驶过美国加利福尼亚州卡特琳娜岛沿海。 东方IC

  【财新网】(记者 周东旭)海上丝绸战略升温,并逐步进入实施阶段,海上航运的保护成为不可回避的问题。近年来,海盗、海上武装劫持、海上恐怖袭击等暴恐事件频发,成为海上丝路不小的阻碍,直接威胁着中国海运利益。

  海盗猖獗

  中国政法大学军事法研究所所长李卫海表示,海盗的实质是海上暴力,伴随着海运发展,不可避免会存在海上暴力,大多是基于利益,海盗可以获得丰厚利润,海运贸易越发达,对海运的运用越充分,海盗问题就会越凸显。

  近年来,除了索马里、亚丁湾等地区海盗猖獗外,一个更值得关注的趋势是,东南亚地区已经成为海上暴力多发区。多份海事报告明确指出,印尼、马来西亚和新加坡海峡等地区成为全球发生海盗袭击和抢劫事件最多的海域。

  比如,国际海事局发布的2014年上半年全球海盗活动报告显示,虽然总共发生116起海盗袭击和抢劫事件,较去年同期138起有所减少。但是,东南亚海域遭海盗袭击的事件居高不下,占总数的56%。在116起海盗事件中,10艘货船遭劫持,7艘被枪击,78艘被登船,21艘被袭击,200名船员被劫持,其中2人死亡。据媒体统计,从2007年至2013年,南海地区平均每年发生约150起海盗袭击案,其中大部分袭击发生在印度尼西亚水域和港口。

  海盗盛行除了经济利益之外,还与该海域的各国协调治理力度不足有关。李卫海还指出,周边海域岛屿遍布,很容易隐蔽,搜捕困难。

  由于海盗所带来的经济损失和防范海盗给各国政府与企业带来的成本,每年都以数以亿元美元计算。而且,局势越来越呈现复杂化趋势,李卫海举例,比如有些国家的军警或退役军人,也可能驾驶公务船只搞劫持,敲诈勒索,打完就走,群体多元,不一定什么时候就会出现,带有一定的无规律性,现在索马里海盗“有名”,过一段可能主要就变成劫持或暴力恐怖。

  但是,选择何种方式更有利防范海盗,在具体模式的实践探索上,仍有待进一步提高。李卫海对财新记者表示,虽然全球海事监控能力在提升,东亚南亚也建立反海盗中心,但劫持事件时间短暂,往往来不及施救,如果只是借助海事部门的中间施救环节或者事后谈判,效果会非常差,“防范于未然是海事安全的思路之一”。

  海上航运安保模式

  李卫海在最新的研究成果《中国海上航运的安保模式及其法律保障》(刊于《中国社会科学》)提出, 聘请专业安保公司实施驻船武装护卫,是确保海运安全的有效模式,建议强化军舰(机)护航和私营安保公司派员驻船武装协同护卫模式。

  当前,国际上确保国际航运安全的直接措施主要有五种:(1)军舰(机)及政府公务船(机)的护航,(2)商船上配置武装保护分队或者军事安全分队,(3)商船本身采取的积极防护措施,(4)私营武装船舶的护卫,(5)私营安保公司派员驻船的武装护卫。

  李卫海在该文中分析,军舰(机)及公务船(机)护航具有最大合法性,《联合国海洋法公约》奠定了现代国际社会打击海盗的基本法律框架,其第107条规定,“由于发生海盗行为而发生的扣押,只可由军舰、军用飞机或其他有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权的船舶或飞机实施”。但是,在实践中,单靠有限的海军舰机,难以满足商船航行安全需求。一方面,海盗活动呈现出越来越多的新特点,比如,海盗活动范围已不局限在原初海域,2009年,中国籍散货轮“德新海”号在摩加迪沙东偏南980海里处被索马里海盗劫持,出事地点距离我国海军护航编队汇合点1080海里。而且,袭击更具规模、更加迅速,往往采用快速、轻型、机动性良好的小艇实施突然攻击,从发现海盗至海盗登船只有15分钟,作案成功率大为提高。

  同时,动用海军舰(机)武装护航,费用高昂,开销巨大。海军护航有严格排期,缺乏灵活性,与其他国家海军采用在特定海域巡逻的方式不同,中国海军护航编队主要采用伴随护航的方式。 商船必须提前到达集合地点,加入护航编队。韩国海军甚至警告商船,若超过2小时未到,就被排除出队。这样一来,就会影响商船的船期。

  另外,使用军事安全分队和武装保护分队有显著优点,具有较大的合法性。 2010年以来,欧盟为保护世界粮农计划的船舶,开始培训在索马里执行非盟任务的士兵形成武装保护分队。 法、西、比、意、荷、美等国也倾向此种模式。 近年来,国际上四个最大的船东组织也吁请联合国秘书长向其商船上派遣军事安全分队。但这种模式也弊端明显。即使像欧美发达国家,一年能够提供护航的军事安全分队和武装保护分队也就一百多个,相对于每年上万艘船舶而言,明显不成比例。对于大船东和大商船来说,比较容易获得军事安全分队和武装保护分队的护航,而对于小船东和小商船而言,获得此种模式护航的机会很少。

  商船自卫模式本身符合国际习惯,近两年,随着局势恶化,美、日、法等国家也纷纷修改国内法,为商船装配防卫武器松绑。但是,现代商船为自卫配备必要武器仍面临许多法律障碍。早在1993年,国际海事组织就明确表示,“坚决不提倡携带和使用武器保护个人人身和船舶安全”。其最重要的原因是船舶是游动的,在船上装配武器将带来极大的法律风险,至少可能引起船旗国、沿岸国和港口国间的三方法律冲突,极大地影响船舶通行和港口安宁、秩序和安全。虽然大多数国家对于船舶携带小型自卫武器进入本国港口是允许的,但基于港口的安宁、秩序和安全需要,都有一整套较为严格的武器入港管理规定。

  商船自卫权极度延伸和拓展的私营武装船舶模式,其合法性倍受质疑。有报道称,2008年10月,在伊、阿战场上臭名昭著的黑水公司改头换面为“Xe”公司后,宣布采取类似海军的方式,提供一艘武装船舶伴随商船航行,进行海上安保。2013年1月,英国商业巨头西蒙也宣布打造自己的“私人海军”,包括一艘搭载60名船员和20名警卫舰,和两艘时速40节的巡回艇以及一具作业范围达30英里的雷达。

  因此,李卫海进一步指出私营安保公司派员驻船的武装护卫的必要性和法律规制。

  首先,私营安保已经得到广泛应用。当前,全球著名的私营安保公司Blackwater、G4S、Aegis等,不仅为军方服务,普通政府机构、跨国公司、国际组织也都是他们的客户。以美国为例,“9•11”后,私营安保公司不断发展,在伊拉克和阿富汗战场上,其为美军服务的雇员人数甚至超过驻军员额,在阿富汗竟是驻军的1.43倍。2004年美国花掉联邦预算支出的10%,约2750亿美元用以购买私营安保公司的安全服务。

  其次,船运公司普遍倾向于聘请私营安保公司派员驻船实施武装护航,甚至参与打击海盗和海上武装劫持行为。有数据显示,15%-35%商船穿行于亚丁湾、索马里海域这一海盗盛行的地区时依赖私营安保公司;至2011年底,该数字接近50%。

  最后,自2011年5月以来,国际海事组织在第四版《最佳实践》中默认,“在当下索马里海盗猖獗的情形下配置专业武装护卫在船舶上是被船运公司和船旗国广泛接受的实践”。国际海事组织既不鼓励也不批评这种实践,舰(机)护航是值得推荐的模式,安保护卫仅是一种额外补充。海运大国以及大的船旗登记国,如美、英、德、加、意、挪、新、丹、韩、日、西、法等都已允许此种模式。

  中国的选择

  对于中国而言,李卫海在文中明确指出,军舰(机)护航和安保护卫的协同护卫模式是确保中国海运安全的未来最佳选择。在宏观上,军舰(机)护航与安保护卫是筑基与固强的关系,军舰(机)护航以其绝对压制优势;在微观上,二者则是全维网与关键点,是檩条与梁柱的关系。对单一船体而言,安保护卫意味着“一揽子”全维性防护,体现在对船员的安保技能培训、船舶安防设备的装配、安保方案的编制与演练、面临海盗的反应与处置、事后的恢复与检讨等各个时空环节;但在安保护卫面临失败风险时,军舰(机)护航将作为最后的“撒手锏”,发挥关键性作用。

  李卫海也提醒,一些外国私营安保公司为中国籍船舶和船东、营运公司武装护卫,应引起高度注意和警惕。2009年是索马里海盗最猖獗的一年,在我国海军护航明显短缺的情况下,各大船运公司开始在国内找寻能够提供海外武装护航的中国籍保安企业。未果后,以广州某航运公司为先例,开始接受英、美、韩等国的私营安保公司的武装护航服务。 但是,在WTO体制下,“调查和保安”作为《服务贸易总协定》所列明的一项服务部门,我国在入世谈判时并未对其作出市场准入的承诺,至少在目前,外国私营保安公司为中国籍船舶和船东、营运公司武装护卫尚不具合法性。

  李卫海说,私营安保模式的选择对于中国当前的法律法规和行业规范提出了更高要求。比如,已有的《保安服务管理条例》对保安员的门槛条件设置较低,而且没有针对种类繁多的安保服务建立健全分门别类的资质和执照制度,没有建立信赖调查和身份证明制度,和行业从业保险、第三者责任保险制度。 被国际广泛接受的《私营安保公司国际行为守则》可以作为借鉴。中国保安业应结合海上保安服务的特点,通过完善立法,明定海上保安员的培训要求和特殊资质,如掌握基础的航海技能、高危海域制止冲突升级的技术等职业技能,熟悉刑法、民法、海洋法、海上劳动法、国际人权法、国际人道法和国际海事组织的相关规定,尤其是武力使用规则。

  另外,在保安公司枪支的管理和使用原则以及监管等方面,也都有待进一步完善。为防止海上保安服务恶意竞争、良莠不齐的乱象,船东和保安公司的服务合同不能草率签定,应谨慎设计,通过契约严格规范保安服务的品质和责任,避免出现责任空白。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:杜春艳
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