财新传媒

国企为何非改不可

2015年09月08日 14:14 来源于 财新网
国企在关键行业的垄断已造成广泛的不满,如果民企不能成长为真正的市场主体,中国经济会在将来遇到大麻烦

  张维迎|文

   北京大学经济学教授

  国企改革的过去

  若要理解中国民营企业与国有企业的未来,则我们首先需要理解中国国企改革和民企崛起的历程。

  在邓小平发起改革之前,和其他社会主义计划经济国家一样,中国的城市经济被国有部门垄断,几乎完全不存在民营企业。因此自然地,从计划经济向市场经济转变中的一个核心内容,即改革国企和发展民营经济。

  接下来的30多年,国企改革经历了三个阶段:1978-1992年,1992-2003年,2003-2012年。每个阶段背后的理论和政策工具都不同。

  在第一阶段,即从1978年直至1992年初,改革派官员与大多数经济学家都认为,国企可以通过改善管理、引入竞争机制提高效率,因此,没有必要变更国有产权。在这一理论指导下,官方的改革政策是“政企分开”、“放权让利”,也就是给予企业必要的经营自主权,以让经理人根据市场供需状况作经营决定,并且允许企业保留一部分经营利润,以激励管理层和员工努力工作。

  应当说,这样的改革政策取得了一定的积极成效。然而,国企的整体表现却不尽如人意。到1980年代末期,面对来自非国有企业(主要是乡镇企业)和外资在华合资企业的激烈竞争,国企不仅在效率和竞争力上落后前者,大部分国企离开了政府补贴和银行贷款就无法存活。

  到1990年代初,许多国企过度负债,难以偿还银行的本金和利息,直接威胁到银行体系的稳定。对地方政府来说,国企从曾经的财政主要贡献者变成了严重的财政负担。1992年,工业国企中亏损国企的亏损额超过了盈利国企的盈利额。

  1980年代不尽如人意的国企改革史给我们上了很大一课。到1990年代初,许多政府官员和经济学家已意识到没有产权结构的根本变革,国企改革很难推进。在邓小平1992年春南方谈话号召再次回归改革路线后,中共十四大正式将“社会主义市场经济”列为改革目标。改革的指导理论转变,开启了国企产权改革的新篇章。

  尽管“保持公有制的主体地位”仍是官方的原则,多种形式的民营化和部分民营化受到鼓励,或在“建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”的庇护下,至少得到默许。许多地方政府启动了国有企业民营化的步伐。

  到1997年,大部分县属国企和乡镇企业都已实现了全部或部分民营化。1998年,部分受亚洲金融危机推动,中央政府发起了“国民经济的结构性调整”,推出了1000家大型国企的公司制试点。到2003年,大部分直辖市级、省级,甚至中央级的企业都通过产权多元化、上市等措施实现了公司化改制。国企逐渐开始从竞争性领域撤退。

  以1992年为转折点的国企改革政策的转变,意味着在国企改革的第一阶段,国有部门仍在扩张,而在国企改革的第二阶段,国有部门收缩了。例如,1978-1992年,国有经济部门的职工人数从6000万增加到8000万;然而,1992年后,这一数字逐年降低到2004年的3000万,仅相当于1978年时的一半。(中国统计年鉴,2005)

  2003年新一届政府执政,国企改革进入了第三个阶段。那一年,国有资产监督管理委员会(下称“国资委”)成立,国务院体改办并入国家发展计划委员会(之后更名为“国家发展和改革委员会”,简称“发改委”)。自那以后,除了国有银行及其他金融机构在引入战略投资者后成功上市外,改革失去了原来的势头。

  民企的发展

  中国民企的发展与国企的改革齐头并进。与早期的官方理论——认为只有公有制企业(包括国家和集体所有)才是社会主义——一致,民企直到1988年后才真正在法律意义上合法。尽管在实际操作层面,一些地方政府出于就业压力容许了民企自发的发展,中央政府却不时地压制民企。

  民企的合法化经历了一个漫长的过程,其中包括几次行政和立法的改革步骤。个体户在1982年获得合法地位。私营企业经过长时间的争论后,在1988年获得法律地位。即使是在那以后,私营企业仍然在政治和行政层面受到歧视。1989年政治风波以后,政府发动了又一轮对民营经济的打压运动。因此自然地,几乎所有在1980年代成立的非国有企业都注册为“集体企业”(在农村地区则是“乡镇企业”),尽管其中许多实际上为私人所有并运营。

  与国企改革一样,1992年同样是民企发展的转折点。在邓小平对改革的重新推动下,政府转变了对私企的反对态度。民企受到的歧视有所减轻,民企的发展甚至受到鼓励。越来越多的新民企建立起来,乡镇企业逐步摘掉了他们的“红帽子”,变成了法律意义上的企业理论与中国企业改革私企。通过多种形式的所有制改造,许多小型甚至中型国企都转变成了私有企业(包括“股份制企业”)。

  在世纪之交,民企已成为中国新建企业的主流的所有制形式。例如,2000-2001年,民企的数量增加了15.1%。而在同一时期,各种所有制形式的企业数量减少了4.1%。高科技产业和互联网热潮进一步推动了民企的发展,特别是中国于2001年加入世界贸易组织以后,私企在总的工业增加值中的比例由2001年的6.1%增长到了2010年的30.5%。(中国统计年鉴,2011)

  随着私有部门的发展,三种主要的企业家族群渐次浮现:(1)农民出身的企业家,(2)官员出身的企业家,(3)海归及工程师出身的企业家。这三代企业家在他们的教育背景、创业产业、企业所有制和治理、融资,特别是与政府的关系方面都各不相同。然而,三类企业家却融合成了一股新的增长势力。

  国企:从后退到扩张

  2003后,各界寄望经济改革将得以继续和深化。但真正发生的却是改革的停滞,甚至是自2005年后在某些方面的倒退。尽管私有部门仍在有机生长,国企在一些关键行业却日渐富有扩张性和进攻性。国资委的目标变成了做大做强国企。2003-2010年间,国资委将其管辖下的196家央企重组为120家,让国企在一些关键行业变得更加强势。

  在国有垄断行业,如石油天然气、电力,国企把其垄断的触角延伸到了上下游领域,挤出了民企,或令其生存日益艰难。在产煤大省山西,国企在2009-2010年间强行兼并了几乎所有民营煤矿企业。这样的强制性兼并重组也发生在其他行业(如钢铁和民航领域)和其他地区。(北京天则经济研究所,2011)

  这一现象被称为“国进民退”。“国进民退”背后有多种原因。首先,高层领导人从整体上而言不再是市场派的改革者,而是正统的国家主义者。其次,国企在政治和经济生活中都变成了既得利益者。再次,2005年以后公共舆论转向青睐国企。最后,2008年和2009年发生的全球金融危机使得所谓的“中国模式”以强大的国有经济和政府干预为特色变得越发具有吸引力和合法性。这部分解释了为何国企在2008年以后变得更加咄咄逼人和专制。

  未来的可能前景

  30多年的经济改革极大地改变了中国企业的所有制结构。尽管相比国企,民企一直受到歧视,“国进民退”在过去几年变得引人瞩目,但总的趋势却是国有领域的收缩和私有领域的扩张。国企在工业增加值中的比重从1978年的80.7%减少到了2010年的26.6%,而同一时期私企的份额从几乎是零攀升到了30.5%。在39个行业中,到2010年时国企退出了其中的20个(国企增加值比例不到20%)。(LiZhaoxi,2012)在国内生产总值(GDP)中,国企如今大体上贡献了不到40%,而非国有企业贡献了超过60%。

  然而,国企仍在关键行业,如能源、原材料、装备制造中扮演了关键角色。国企在金融、通讯、石油天然气以及公用事业中占据垄断地位。换言之,国企在30多年后仍掌控着中国经济的命脉。

  此外,国企和民企间不存在公平竞争。国企仍享有许多政策和法律赋予的特权,民企仍在融资、市场准入、税收以及其他方面遭受严重的法律或行政意义上的歧视。一些关键行业仍未对民企开放。

  国企主导这些行业并非由于它们的市场竞争力,而是因为它们拥有法律和政策赋予的排他性地位。

  更重要的是,尽管“保护公民私有财产”已明确写进了2004年新修订的宪法中,私有产权在中国仍未受到真正保护。政府对民企的政策总是变来变去,缺乏可预期性。通过各种手段对私有产权的收缴不时发生。过去几年中商界人士的大规模移民,说明企业家阶层对未来并不非常乐观。

  过去几年改革的停滞让许多人担心。民企和国企的未来在很大程度上取决于新一代领导人的改革精神和政策主张。中共十八届三中全会确立了“让市场在资源配置中起决定性作用”的改革目标,并提出了“混合所有制”的政策主张,这是一个积极的信号。虽然预测未来总是有风险的,我还是有些信心,相信改变会到来。

  首先,也是最重要的,目前的经济增长放缓说明,除非彻底改革增长模式,中国很难持续保持经济高增长。过去30年的高增长建立在低劳动成本、出口导向的基础上。随着劳动成本的增长(过去10年年增长15%),出口愈加困难,中国企业必须变得更有创新性。这一转变能否实现,很大程度上取决于民营企业家活力的激发,而非国企的扩张,因为国企没办法有创新性。

  第二,国企在关键行业的垄断已造成广泛的不满。消费者抱怨高价格和低服务质量;企业家批评国企的不公平竞争;公众指责国企搞裙带关系和大规模腐败;民众甚至要求分享国企的垄断利润,不满于它们利益自肥。所有这些都说明国企不再像以前那么受人们欢迎了,这为国企的民营化提供了积极的公众基础。

  2012年国务院颁布了发展民企的新三十六条,允许民企进入所有行业。新一届政府也开始了新一轮的审批制改革,并将以“负面清单”和“事后监管”代替事前的全面审批。虽然考虑到大量法律和行政壁垒仍存,加之普遍存在的“改革疲劳症”,这一改革政策的实施将颇为不易,但这一举动本身却说明,我前面谈到的两点考虑已引起了最高决策层的注意。

  第三,大量研究都证明国企不如民企有效率。一部分国企利润高,仅仅是因为(1)垄断,(2)过去几年资源价格的上涨,(3)它们使用了许多免费或准免费的资源。(北京天则经济研究所,2011)但过去几年国企也因为过度扩张和廉价信贷而变得负债累累。随着经济增长放缓,它们的利润将下降,甚至转为亏损,不良贷款将重现。如果这一现象发生,政府将被迫民营化它们,正如1990年代中后期所做的一样。

  第四,中国正在建立一个全国性的社会保障体系。社保基金已面临赤字。随着人口老龄化,赤字必然会变得很大。唯一的解决办法是把国家在国企中的股份转化为社保基金,或通过出售国企筹措资金。事实上,国有股份的转化已于近几年开始了。

  以上四个原因将促使政府迟早回到被中断了的民营化的道路上,并给予民企发展更大的空间。即使是出于政治稳定的考虑,政府也必须这么做。

  现有国企的民营化现在主要是一个政治决策,在技术上不是件难事。考虑到多数大国企已在股票市场上市,政府需要做的只是将其所持的股份转让给民营企业,或分发给居民。预计在未来10-20年内,国企占GDP的份额下降到10%或更低是有可能的。中国或许将成为一个建立在私有产权基础上的市场经济。

  当然,考虑到中国改革的不确定性,其他的未来场景也是可能的。然而,如果民企不能成长为真正的市场主体,我相信中国经济会在将来遇到大麻烦。

  本文为作者《企业理论与中国企业改革》一书的序言

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
  • 收藏
  • 打印
  • 放大
  • 缩小
  • 苹果客户端
  • 安卓客户端
推广

财新微信

热词推荐:
雷洋案最新消息 人民币贬值 问题疫苗 日元汇率为何走强 首都 北京 英国脱欧公投时间 保汇率还是保房价 财新 宝能 安全理财投资收益率 武汉被淹别墅原图 太湖水位 南极臭氧空洞减小 雷洋尸检结果公布 快鹿集团 曹建方