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国企改革方向没有变

2015年06月10日 10:08 来源于 财新网
当前国企改革的核心任务就是继续推进十四届三中全会、十五届四中全会未竟的蓝图,防止国企陷入“半政府半企业”的“半拉子工程”
刘胜军
财新网“胜军改革观察”专栏作家。中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长,世界经济论坛2012-2014全球议程理事会中国区理事。华东师范大学经济学博士。曾任中欧国际工商学院案例研究中心副主任。著有《管理的力量:中国挑战的制度求解》、《谁伤了你的幸福》、《下一个十年:一个青年经济学者的改革梦》等。长期关注中国经济与金融体制改革,新浪微博@刘胜军改革。

  【财新网】(专栏作家 刘胜军)2015年6月5日,中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》,这再次引爆社会各界对国企改革的关注。

  如果把深水区的改革比喻成“啃硬骨头”,那么国企改革当属最大的硬骨头。国企改革不仅涉及复杂且庞大的利益格局调整,也是正确处理政府与市场的关系的核心命题,可谓三中全会改革中的“胜负手”。

  正因为这一问题的敏感性和复杂性,国企改革的顶层设计迟迟未能出台。我们先来回顾一下近期国企改革的一些信息:1)十八届三中全会甫一闭幕,拥有最庞大地方国企的上海就于2013年12月率先出台了国企改革方案;2)2014年10月,国务院成立国有企业改革领导小组;3)2015年1月1日起,《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》正式实施,改革重点是规范组织任命的国有企业负责人薪酬分配,对不合理的偏高、过高收入进行调整;4)以南车、北车合并为代表,央企合并成为市场热点。

  问题是,央企高管限薪、央企合并,只是企业经营管理方面的微观措施,并非真正意义上的国企改革,不会带来体制机制的变化。因此,这些措施的推出,反而令市场对国企改革方向的认知更为模糊。

  为了澄清这些问题,2015年4月的中央经济工作会议特别强调:中央坚持国有企业改革方向没有变。5月24日“权威人士”在接受《人民日报》专访时再次强调“中央坚持国有企业改革方向没有变”。

  那么,国企改革方向究竟是什么?

  1980年1月邓小平发表重要讲话《关于目前的形势和任务》,这是他第三次复出后的第一份“国情咨文”。他说,“关于改善党的领导,现在需要解决的问题很多。比如,我们历来说,工厂要实行党委领导下的厂长负责制;军队是党委领导下的首长分工负责制;学校是党委领导下的校长负责制。如果今后继续实行这个制度,那么,工厂的车间是否也要由党总支领导?班组里边是否也要由党支部或者党小组领导?同样,大学的系是否也要由党总支领导?这样是不是有利于工厂和大学的工作?能不能体现党的领导作用?如果这个问题解决得不好,可能损害党的领导,削弱党的领导,而不是加强党的领导。”

  1980年8月邓小平发表著名讲话《党和国家领导制度的改革》,对党企关系提出了富有远见的思考,“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制,还有党委领导下的校长、院长、所长负责制等等。实行这些改革,是为了使党委摆脱日常事务,集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。这不是削弱党的领导,而是更好地改善党的领导,加强党的领导”。

  1993年十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出:“建立现代企业制度,是我国国有企业改革的方向 ”,并把现代企业制度的特征概况为:产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学。在这一决定的引导下,通过“破三铁”、剥离政策性业务、股份制改造、引入战略投资者等举措,国企改革取得重大进展。

  1999年的十五届四中全会是关于国企改革的最重要一次会议。此次会议通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,其中提出了不少大胆突破:1)对企业及企业领导人不再确定行政级别;2) 从战略上调整国有经济布局, 坚持“抓大放小”,放开搞活国有中小企业;3)国有大中型企业,改为股份制企业,发展混合所有制经济;4) 继续推进政企分开。政府不干预企业日常经营活动。各级党政机关都要同所办的经济实体和直接管理的企业在人财物等方面彻底脱钩;5) 建立与现代企业制度相适应的收入分配制度,实行董事会、经理层等成员按照各自职责和贡献取得报酬的办法。

  这些改革措施在21世纪初取得较大进展:国企数量急剧下降,大量国企改制上市。

  2003年的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步确认了国企市场化的改革方向:“对垄断行业要放宽市场准入,引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革,实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管。” 

  遗憾的是,世易时移。随着上世纪90年代国企改革红利的释放、2001年入世带来经济高速增长、房地产与股市双双走出大牛市(2007年之前),国企从原来的惨淡经营“戏剧性”转变为“财大气粗”。相应地,国企“做大做强”取代“改革”成为时代主旋律。90年代末的“国退民进”逆转为“国进民退”;十五届四中全会提出的“有进有退、有所为有所不为”也被异化,甚至出现了大批国企进军房地产的奇特景观;电力、电信等领域的垄断改革也陷入了停滞;国资委从代为行使股东权力的机构变成了频频微观干预的“婆婆”;“企业及企业领导人不确立行政级别”的决议亦被束之高阁。郎咸平对MBO(管理层收购)的质疑,也令国企高管持股改革戛然而止。

  上述现象特别是国企垄断问题,引发社会舆论不满,也损害了中国经济的总体效率。作为回应,国务院分别于2005年、2010年发布促进非公经济发展的36条、新36条,但在打破央企垄断方面均未取得实质性进展。此外,国企的“政治化”也导致现代企业制度成为“半拉子工程”,内部人控制、软约束这些老问题卷土重来,国企高管腐败层出不穷。

  因此,当下国企改革方向没有变,这意味着什么?2013年十八届三中全会已经给出了清晰的回答:“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护……”要实现公平竞争,就必须“进一步破除各种形式的行政垄断”。对于“国有资本继续控股经营的自然垄断行业”,也要“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革”。换言之,除了自然垄断行业之外,其他领域的央企行政垄断必须破除。

  理论和实践均证明,国企不仅在整体效率上低于民企,而且其自身的腐败问题很难克服。2015年前5个月,中纪委公布的地方和中央国企高管落马多达43人。中国经济要转型,提质增效,就必须推进国企改革,提升总体经济效率。

  图1:中国国企与民企的盈利能力对比(利润/资产)

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  资料来源:美国彼得森国际经济研究所(PIIE)。

  因此,笔者认为,当前国企改革的核心任务就是继续推进十四届三中全会、十五届四中全会未竟的蓝图,防止国企陷入“半政府半企业”的“半拉子工程”。相应地,当前国企改革的两个硬骨头是:破除行政垄断、党政与企业分开。而混合所有制、国有资本运营(投资)公司则是实现这两大改革任务的具体路径。

  方向虽明,难度却是艰巨:如果破除行政垄断,将冲击到央企庞大的利益格局;如果仿效淡马锡模式组建国有资本运营(投资)公司,国资委的存在将变得多余;国企要真正市场化,就要对国企高管任免和选聘机制进行变革;如果深度推进混合所有制,很多政府部门将失去搞经济搞项目的“抓手”……

  但是我们别无选择:只有推进以破除垄断、党政与企业分开为核心的国企改革,中国才能真正实现“让市场发挥决定性作用”,才能正确处理政府与市场的关系,才能从体制上防范中石油蒋洁敏式的腐败窝案,才能释放出新的创新与投资空间帮助中国经济顺利步入新常态。

  更加重要的是,作为三中全会60项改革中难度最大的改革,国企改革将成为测试改革勇气、智慧和含金量的试金石。下好这枚三中全会改革的“胜负手”,需要决策层的决断,也需要全社会的参与和支持。

  国企改革必须迎难而上,冲破既得利益和思想观念的藩篱。正如李克强总理所说:“不改革可能不犯错,但要承担历史责任。”当然,国企改革也必须“胆大心细”,防止改革沦为权贵的盛宴。正如习近平总书记所言:“混合所有制的成败在于细则”,国企改革的成败亦在于细则。

  作者为中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长、《下一个十年》作者

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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