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“国家金融稳定发展委员会”效能前瞻

2017年07月17日 08:57 来源于 财新网
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与一行三会这样的法定机构相比,委员会的权力尚缺乏法律基础
刘胜军
财新网“胜军改革观察”专栏作家,中国金融改革研究院院长,经济学博士、EMBA。2014年应邀出席总理经济形势座谈会,荣获《商业周刊(中文版)》2012年度人物、《新京报》2013中国青年经济学人。曾任世界经济论坛全球议程理事会成员、中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长,中欧国际工商学院案例研究中心副主任。代表作《下一个十年:一个青年经济学者的改革梦》等。长期关注中国经济与金融体制改革,新浪微博@刘胜军改革。

  【财新网】(专栏作家 刘胜军)备受关注的第五次全国金融工作会议7月14日至15日召开。此次会议宣布成立“国家金融稳定发展委员会”成为最大亮点。

  勾勒金融监管改革的重点

  最近几年,金融监管的滞后性日益凸显,被银监会主席郭树清比喻为“牛栏里关猫”。自从2015年11月习近平在《关于十三五规划建议的说明》中提出“这对现行的分业监管体制带来重大挑战”后,金融监管成为社会热议的焦点。今年4月政治局集体学习选择“维护国家金融安全”,更凸显金融监管改革的迫切性。

  此次全国金融工作会议从个方面布局金融监管改革重点:

  1、设立国务院金融稳定发展委员会:其核心目的是“要加强金融监管协调、补齐监管短板”。与预期相吻合,这一委员会明确要“强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责”,也就是说,央行在“一行三会”的重要性将得到加强。

  2、央地分工:鉴于中国之大,地方政府在国家治理中是不可或缺的一环。从泛亚交易所、e租宝等金融案件来看,无论是事前的预防还是事后的处置,地方政府都应承担更大职责。此次金融工作会议提出,“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任”。

  3、监管部门的职业精神:李克强在国务院第五次廉政会议提出,“对个别监管人员和公司高管监守自盗、与金融大鳄内外勾结等非法行为,必须依法严厉惩处、以儆效尤。”随即,保监会主席项俊波、银监会主席助理杨家才等高官落马。金融监管必须直面监管者的“职业精神”这一现实问题。对此,金融工作会议提出,“金融管理部门要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神,形成有风险没有及时发现就是失职、发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃监管氛围”。

  4、信息共享: 对信息的掌握与分析,是有效监管的前提。在“分业监管”体制下,信息被行业壁垒阻隔,这与金融混业、影子银行的现实格格不入。例如,在“宝能-万科”大战中,宝能系的杠杆涉及保险、证券、银行三大领域,没有信息共享,监管部门如何准确判断风险?所以,此次会议也要求“加强金融基础设施的统筹监管和互联互通,推进金融业综合统计和监管信息共享”。

  5、全覆盖:金融混业的现实与分业监管之间的背离,意味着“监管真空”在所难免。不仅如此,一些金融机构为了“交叉套利”,层层包装,拉长金融链条,以实现逃避金融监管的目的。对此,李克强总理在全国金融工作会议提出,“强化金融监管的专业性统一性穿透性,所有金融业务都要纳入监管。”

  功能监管才是此轮改革的本质

  笔者认为,中国金融监管改革,其任务要远远超出设立“国家金融稳定发展委员会”这一机构本身。不认识到这一点,监管改革就容易迷路。过度关注一行三会的整合问题,反而会偏离金融监管改革的靶心。中国金融监管改革的本质是:从“分业监管+机构监管”转变为“功能监管”。

  “功能监管”的要义是:金融产品和服务的范围是不断变化的,金融机构与金融市场的边界也是不断变化的,因此,必须对发挥同一金融功能的不同金融机构开展的类似业务进行大致相同的监管。

  一个典型案例是:p2p在美国出现后(其模式与中国的p2p有差异,特别是在强制分拆方面),美国证监会(SEC)认为p2p的实质是一种证券,从而将其纳入监管范围。主要依据有四点:投资人有投资回报预期;P2P平台向公众销售,基本没有资质限制;通常投资者会将P2P视为投资;现有的管理框架中没有其他方式可以减少投资人的风险。基于这四点,证监会认定P2P交易为债券发行,需要遵守联邦证券法,需要在SEC注册。

  可见,功能监管既能消除金融创新带来的“监管真空”,又能减少监管标准不统一导致的“监管套利”,是治本之策。

  实施功能监管的关键是:1)修法扩大证券、银行、保险的定义,以拓宽的法律定义来适应金融产品的不断创新;例如,《证券法》修订组组长、全国人大财经委副主任委员吴晓灵认为,“证券就是收益的凭证,代表了一定的财产权益,可以均分、转让或者交易。按照这种定义,现在市场上的理财业务本质上是一种证券业务,应该由证监会实行统一的监管”。2)一行三会职能进行必要的整合,减少人为的监管标准不统一;3)转变理念,从“谁发牌照谁监管”转变为“按产品的金融功能进行监管”。 惟有如此,才能实现李克强要求的“所有金融业务都要纳入监管。”

  “国家金融稳定发展委员会”如何发挥协调效能?

  几年前,中国就关注到了监管不一致、监管真空等问题。2013年,国务院批复由央行牵头成立金融监管部际联席会议制度。从实际运行效果来看,这一联席会议制度成效不佳。原因在于:1)“会议”是一种非正式的沟通机制,效力有限;2)缺乏争议解决机制:一旦一行三会出现分歧,谁来拍板?虽然央行是牵头部门,但一行与三会是平行的机构,难以强制三会接受一行的观点,导致议而不决。

  “国家金融稳定发展委员会”的设立,将在很大程度上突破上述局限:1)这是一个正规的机构,意味着协调机制的正规化和常态化;2)预计委员会主席将有副总理/国务委员以上国务院领导担任,将拥有对“一行三会”争议进行拍板的权力,避免议而不决。

  不过,委员会的效能也存在不确定性:1)与一行三会这样的法定机构相比,委员会的权力尚缺乏法律基础,这会导致其决策权的虚置,最终很多事情的决定权仍需回归到一行三会层面来解决;2)委员会具体讨论哪些事项?是主动选择还是被动地由一行三会提出?这些事项的确定,将在一定程度上重新划定一行三会的职权范围;3)委员会的人员配备情况如何?这直接决定委员会的“软实力”。毕竟,金融监管是很专业的领域,如果委员会人员配备不足,势必导致对一行三会的依赖,这将直接削弱其作为“争端裁决者”的客观性和判断力。4)谁将担任主席?在中国现行的监管体制下,监管机构的“主要领导”具有很大的能动空间,其风格、精力和专业能力将直接影响委员会的效能。

  国家金融稳定发展委员会的设立,标志着新一轮金融监管改革大幕开启,这将是一个复杂而充满挑战的过程。且行且珍惜!

  作者为中国金融改革研究院院长、《下一个十年》作者

责任编辑:张帆 | 版面编辑:张翔宇
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