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律师进村:上访倒逼下的治理模式能否复制

2015年10月21日 14:52 来源于 财新网
对于地方努力尝试的探索,在当前的改革攻坚期,值得鼓励。只是,律师进村制度的能否推广,还取决于律师在涉及政府的案件中,能不能做出公正的独立判断。如何在公共购买过程中既保障律师积极有效参与,又能避免政府与律师的“合谋”,不容回避
恩施市沐抚办事处高台村公示法律顾问联络方式,村民驻足了解法律顾问信息。 图片由华中师范大学中国农村研究院提供

  【财新网】(记者 周东旭)律师进村”能否成为法治落地的新途径?10月20日,在京召开的湖北省恩施州的“律师进村”经验交流会,意在回应这一关切。会议由华中师范大学中国农村研究院主办。

  所谓“律师进村”,是指政府以购买的形式,引导律师进村,由公共财政为农民提供法律服务

  在中国农村研究院执行院长邓大才教授看来,恩施“律师进村”是内生型改革,以农民、地方需求为导向,而不是专家或官员坐在高堂上想出来的,并且该路子“具可学习、可复制性、可推广性”,可以向全国推广。

  律师进村的地方需求以及农民导向,很大程度是源于当地过重的上访压力。

  只不过,律师进村涉及农民、政府和律师多方关系,其中又以律师的纽带作用最为重要。围绕律师所建构的一系列制度是否合理,是否可操作,为关键因素。

  “基层面临上访的太多了”

  多位与会人员都表示,律师进村并非有意为之的地方创新。较早进行律师进村尝试的恩施市小渡船办事处党委书记田贵周坦言,最初搞也不是为了创新,甚至“自己觉得是不光彩,不高尚的”——很大程度是为了应对不堪重负的上访压力。

  “基层面临上访的太多了,班子成员中至少有一两位要在武汉、北京接人,花在维稳上的经费太多了,没有那份心情再去搞发展。”所以,田贵周所在的班子形成越来越多的“保底”共识,不再做更大的宏伟规划,“集中精力做三件事:让老百姓不闹事;让工作的干部不出事;在发展上不误事。”

  邓大才表示,律师进村的背景之一就是民不信法,而是信力、信访、信闹,“不相信地方政府和当地干部,而是更信武汉的干部和北京的干部,闹得越凶,得到的利益越大。”而政府在解决矛盾时,也“进入死胡同”,干部行为“变异”。比如,法被边缘化,官大说了算;法被工具化,根据自己的权威和能力决策,依力治理;法被形式化,完全用行政命令强制解决。

  “恩施的经济在湖北省倒数第一,而上访数量则站在前三位。”邓大才说。

  公众为何更愿意信访而不是通过法律途径?田贵周的解释可能代表了官场较为主流的看法:上访有三个好处,第一,不收费或者花费很少,而打官司要收费。第二,上访只有赢的可能,没有输的可能,很安全,也很稳当,而打官司有输有赢。第三,上访会包含运气成分,如果上访者遇到一位上级领导,写一个很常规的条子,“请某某妥处”,这就不得了,可以拿回去找地方官解决,有运气成分在,而法律是要下判决书的,不是简单一句话,运气成分很小。

  为了应对信访困局,政府往往要有巨额投入,无论财力还是人力。压力之下,邓大才将律师进村探索的第一步总结为“顺势而为,引民告状”,即,“鼓励上访的人进法庭,不管对象是政府还是其他人,政府还帮他们请律师。”

  “农民担心律师被政府收买”

  如果说律师进村始于上访压力,那么,律师进村的制度建设则不局限于此。

  邓大才总结了恩施探索的“五步走”。除了第一步的“引民告状”,第二步是“引民用法”,即,建立普遍的律师顾问制度,所有的乡村、所有的机关均聘请律师,费用纳入政府的财政预算。自2013年以来,恩施每年拿出5000万用于律师进村项目。而后为第三步,“导民学法”,农民需要什么,就补哪方面的法律,比如某乡镇大车司机较多,就把他们请到一起,讲解交通法。第四步为“以法规政”,政府所有的重大决策要咨询律师,律师列席相关决策会议等。第五步是“以法促治”,比如与村民自治、地方治理相结合等。

  农民是否相信政府“购买”的律师,是制度之初要解决的难题之一。深度参与律师进村项目的湖北中和信律师事务所曹亦农说,这种不信任是发自农民内心的,他们认为政府请律师,就是帮助政府管他们,整他们,把律师当成政府的一员。

  邓大才认为,将律师作为政府与访民间的媒介,是很好的载体。他在调研中发现,“农民也很聪明,担心律师被政府收买,他们同时给多个律师打电话咨询同一个问题,如果多个律师的结论大体一致,农民也基本就会认同了。”

  田贵周的分析,农民之所以喜欢律师进村,一是因为方便,且便宜,“到城里咨询一次,至少50元”,更重要的是,律师没有生活在本地,不太可能与本地人有何利益关系,可以保证公平性。

  律师名单和联系方式等发到每家每户,比如有的乡镇直接将印有律师信息的卡片贴到住户门上,后来又升级为制作成类似身份证的小卡片,即使到外地打工,也可随身携带咨询法律问题。各个乡镇的进村律师数量不等,比如,在有的乡镇有7名。

  律师进村较为核心的一个问题是律师是否有足够动力去做,政府购买的价格是否合适。在经验交流会上,也引起较多讨论。

  目前恩施的做法是,每名法律顾问有基本的服务费,根据业务量多少,不同乡镇略有差别,比如,有的5000元,有的6000元,除了基本服务费,还包括培训费用、出具法律意见书、绩效奖励等。

  律师的服务价格并非一成不变。据恩施司法局局长万雪峰介绍,“某县的国土局请了一位律师,起初谈的费用是1万元,一年内到局里服务了80多次,局长说服务太到位,第二年我给你涨到3万。”

  曹亦农也详细谈到了自己的“服务收入”:一个法律意见书是3000元,这显然成本都不够,做好一个刑事罢访案件的奖金是多少,等等,最初这个钱我们没有和政府谈,后来政法委和州委要给我们钱的时候,第一笔有30多万,我当时就捐给恩施,用于当地法律服务项目,后面的钱我也不要了。

  曹亦农的律所在武汉,而非恩施。他补充说,“这是带有强烈公益性质的社会活动,不是纯市场的活动,为了钱,涉访案件是任何律师都不愿做的。” “律师是改革受益者,本应要为社会做出贡献。”

  只是,过于注重基于道义和责任的法律服务,是否具有可持续性,也带来不少怀疑。

  根据恩施提供的公开资料,对于进村的律师,当地也采取了灵活的激励机制。比如,“在政治上予以照顾”。2014年,恩施州11名积极参与涉法涉诉信访工作的律师当选恩施州“两代表一委员”。另外,也会有荣誉上的奖励。2014年,恩施州对14名工作突出的律师予以记三等功嘉奖。

  “宁愿在法庭当被告,不在北京接上访户”

  律师进村较为明显的成果就是涉诉涉访案件的减少。2014年,恩施全州赴省、进京上访同比分别下降32.4%和52%,2015年上半年,重访、越访同比下降达80%。 不少乡镇从原来的上访“重灾区”,成为模范村。

  据当地统计,全州法律顾问共解答法律咨询4.2万余次,参与调处纠纷5500余起,为相关部门提供法律意见书1400余份。

  只不过,随着律师进村活动的强化,随即可能带来新的问题,比如,一旦官员总是成被告,律师进村是否会受到地方干部或明或暗的阻力?

  田贵周在回答财新记者提问时的说法更为形象:“为什么宁愿他们告官也不愿他们上访?是因为判决书下来了,政府应该负什么责任,就理直气壮负什么责任。我们有句话,宁愿在法庭当被告,不在北京接上访户,基层干部就是这么想的。至少,我在法庭上可以把我想说的话说出来,到了北京可不是这样,我们恨不得给上访人下跪。”

  当然,在实践操作中,鼓励民告官,政府也有“小秘密”。田贵周说,农民告到法庭的,一般也是政府比较占理的,政府差不多能打赢的官司。

  所以,“宁愿将钱付给律师,也不愿无原则地给上访户,这次说你回去吧,给你2000元,下次又上访,再给3000元。这么做是对法治的践踏。”

  而在邓大才看来,恩施州的做法是在欠发达地区的新探索,尤其是多年前已经开始“律师进村”的东部沿海省份相比,恩施的做法也具有自身价值。

  “沿海省份的律师进村,不少是依托村庄和企业出钱聘请,而恩施的律师进村是政府买单,属于制度供给,这是恩施最不同的地方。”邓大才说。

  徐勇总结说,过去的法治路径是由外向内,农村引进很多法治意识和理念,有一定效果,但关键还在于落地,怎么使法治思维和方式转化为干部和民众的行为。恩施经验最关键的是让法治落地了,把法律成为一种公共产品,值得推广。

  只不过,在具有推广之前,如何在购买过程中既保障律师积极有效参与,又能避免政府与律师的“合谋”,既能在政府与律师之间保持适当互动,又具有一定距离;如何保障政府购买的法律服务能够真正发挥作用,避免个别领导的武断决策;如何保障公众能够得到公平服务,而非仅限于“压制”上访的手段;地方探索能否固化为明确的规则,有章可循,而非随领导喜好而变;等等,这一系列细节的操作,将直接决定新探索的未来命运。

  当然,对于地方努力尝试的探索,在当前的改革攻坚期,值得鼓励。■

责任编辑:张帆 | 版面编辑:杜春艳
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