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从股市动荡看中国金融监管体制改革

2015年11月12日 12:25 来源于 财新网
重新整合央行与不同领域监管机构的功能、发挥央行在应对金融危机中的主导作用,正在成为主要发达经济体和一些新兴经济体金融监管体系改革的共同趋势之一

  特约作者 巴曙松

  中国银行业协会首席经济学家

  香港交易及结算所首席中国经济学家

  中国以及全球金融监管的演变历史表明,金融监管改革程度不同地呈现危机推动与问题导向特征:在金融体系相对稳定时期,金融监管部门通常没有足够的动力和压力推进监管体制的改革;而在金融市场动荡后,监管机构通常会对市场动荡中暴露出来的问题加以反思,并针对性地加快金融监管改革的步伐,提升整个金融监管体系应对市场波动的能力。

  在具体的监管框架改革趋势上,重新整合央行与不同领域监管机构的功能、发挥央行在应对金融危机中的主导作用,正在成为主要发达经济体和一些新兴经济体金融监管体系改革的共同趋势之一,有的国家的金融监管体制改革已经取得了明显成效,其中,对中国具有明显参考价值的模式是捷克的金融监管体制改革探索。从20世纪90年代开始,捷克实行的是分行业的四部门监管模式,即由央行监管银行业,证券监管委员会监管证券行业,财政部监管保险业和养老金,信用合作社监管办公室监管信用合作社。随着金融市场复杂程度的提高和内在联系的增强,这种分业监管体制的缺陷也越来越明显,这种监管体制的缺陷在1997-1999年捷克的金融危机中暴露得十分明显。经过深入研究,捷克在2006年4月实施了金融监管改革,将四大金融监管机构职能统一集中到捷克央行。这一新的监管框架在最近的全球金融危机中表现良好,特别是解决了市场动荡时期监管机构沟通协调效率问题,总体上提升了捷克金融体系预防、识别和抵御金融风险的能力。

  2015年6月中旬以来,中国股市出现剧烈波动,在不到两个月的时间内,上证综指下跌超过40%,市值蒸发超过20亿元,相当于2014年GDP的近30%。本轮股市暴跌虽未对中国金融体系造成系统性风险,但是,在股市大幅波动以及救市过程中暴露出一些金融监管体系方面的不足,客观上提出了针对这些问题加以改革的要求。这就要求我们把握全球金融监管发展的大趋势,并立足中国金融市场的实际,探索不同的金融监管改革路径。

  为什么要在股市动荡之后提出金融监管改革问题

  (一) 分业监管体制难以适应金融混业发展要求

  随着金融业务创新和产品创新以及互联网金融的发展,金融机构间的功能边界逐渐模糊,不同类型的金融机构能够提供功能相同或相似金融产品或服务,按机构类型实行分业监管,容易产生监管标准不统一与监管真空,使监管套利问题非常突出,形成金融体系的潜在风险隐患;特别是在这种分业监管体制下,因为不同监管者之间沟通和信息交换不充分,监管部门对整个金融市场的监测能力会被显著削弱,无法及时发现影响金融稳定的因素,也会极大降低危机时期的沟通效率。从操作角度看,分业监管也会明显增加整个金融体系的运行成本,金融机构往往需要用不同的格式向不同监管者报送大量数据,难以形成信息的充分共享。2008年金融危机以后,中国“影子银行”体系快速发展也是一个典型的例证。此次股市动荡中,金融市场不同部分实际上已经形成了紧密的联系,但是基于分业为特征的监管体制,它们在制定市场动荡的对策时,缺乏覆盖各个不同金融市场的完整信息,决策的效率和针对性受到制约。

  (二) 分业监管体制难以识别和防范金融风险的跨领域传递

  随着金融机构间的业务融合不断加深,不同类型金融机构之间的相互风险敞口在逐步加大,同时,金融机构的资产与金融市场的关联度也在逐步提升,这使得在危机时刻金融风险传递更加迅速和普遍。如果监管协调不足,在分业监管体制下单兵作战的金融监管机构在风险识别和风险防范就必然显得力不从心。例如,在本轮股市大幅波动前,银行资金通过多种渠道和形式进入股市,证监会和银监会等监管机构仅凭一己之力,都难以掌握这些资金的确切数据以及杠杆率水平;在股市暴跌过程中,监管部门常常缺乏对这些数据及其影响的客观评估,各种猜测传言就容易通过互联网等媒介在市场中快速传播,这进一步加剧市场恐慌和波动;而在救市进程中,各个监管部门的反馈和应对如果协调不力,就容易使得救市错过恰当的时点,这可能导致市场风险不断恶化。

  (三) 缺失央行全程介入的金融监管体系在风险救助上存在明显不足

  随着金融结构的变化,特别是金融市场在金融体系中的作用和地位不断突出,不同类型金融机构参与金融市场的资产规模以及比重不断上升,流动性风险有逐步取代信用风险成为金融体系中最重要的系统性风险因素之一。而中央银行作为金融体系的最后贷款人,在向市场提供流动性、恢复市场信心方面具有得天独厚的优势,将中央银行排除在金融监管体系之外,显然与其能力和作用不相匹配。从金融危机之后欧美国家强化中央银行金融监管权的实践看,支持银行监管者应严格独立于货币当局的传统观点,不仅在实践中受到严重挑战,而且在理论上缺乏有力依据。相比金融监管机构主要专注于个体金融机构风险和微观审慎层面监管,中央银行负责货币政策和金融稳定等职能,更能根据宏观审慎原则来把握经济金融体系中的系统性风险,将宏观审慎监管和微观审慎监管相统一,并有针对性地调整微观审慎监管措施来防范金融危机的发生。

  (四) 事实证明现有金融监管协调机制难以实现预期的效果

  2013年8月,国务院正式批复央行《关于金融监管协调机制工作方案的请示》,同意建立由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度,这标志着中国金融监管协作机制开始走上制度化、规范化、日常化的轨道。联席会议制度建立两年多以来,通过定期或非定期召开会议,推动做出了一系列的制度安排,在宏观调控、金融监管以及金融风险防范等方面发挥了一定积极作用。但是,由于现行金融监管协调机制对各监管主体实际上是缺乏有效约束力的,也缺少有效争端解决以及外部监督机制,在实际运作中,可能就容易出现议而难决、决而不行的现象。根据央行《中国金融稳定报告(2015)》披露的信息看,联席会议成立两年来研究了35项议题,但真正落地或有效落实并不多。

责任编辑:杨哲宇 | 版面编辑:王丽琨
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