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欧阳知:广州市人大是怎样监督政府花钱的

2016年01月22日 09:58 来源于 财新网
第一是抓住问题,问题导向;第二是深化调研,抓住问题核心;第三是整合用好各种资源。广州就是这么一步步确立良性的治理机制,逐步形成了社会对某些重点问题的监督
2006年12月17日,广东广州,财政部门。 张茂/CFP

  财新记者 邢昀

  财政透明和预算信息公开是建立现代财政制度的必然要求,而广州市人大利用自身所长,充分发挥人大对政府预算的监督与审查功能,通过一系列开创性做法,积极打造“阳光财政”,促使广州市的预算管理工作走在全国前列。

  在广州市人大的推动下,广州市政府2014年率先“全裸”公开财政预算。在新《预算法》出台前,广州市人大已依照问题导向的原则,将地方债、财政专户、转移支付等通过“重大事项”问责的方式,列入人大监管之中。同时,在《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》中,明确了审查监督的“三审制”。2015年2月,广州市人大在全国更是率先设立预算委员会,集中一批人来专门做预决算审查监督。

  广州市人大是如何发挥自身作用监督政府花钱,形成了什么样的效果,期间的难点何在?针对这些问题,财新记者采访了广州市人大预算委员会原主任欧阳知

  财新记者:广州市人大在2015年成立了预算委员会,这是出于什么考虑?

  欧阳知:成立预算委员会的初衷是让部分代表能够专心监督预算。预算监督在整个人大的监督工作中是重中之重。近年来广州市人大每年都会抓住预算中的难点问题,重点突破,监督工作起到成效,才能使大家意识到预算监督工作的重要地位。

  财政是国家治理的基础和重要支柱,预算又是财政的核心,所以预算监督工作和预算制度的现代化越来越重要。但是人大监督机制还是有差距,从机构、人员编制到能力水平都不够。广州就下决心,从完善机构入手来完善对预决算审查的机制。

  此前审查预算是财政经济委员会的职能,但财经委员会对接的政府部门太多了,事情也很多。最后在机构设置上,先从人大预算工委入手,这是一个常委会日常办事机构,再从经济委员会中拆分出一个大会专门机构,也就是预算委员会,享有预算监督的法定权利。人员上,预算委吸纳了不少长期在财税、审计部门工作的专业人员。

  广州市人大对预算审查实行“三审”制:市人大预工委(现为预算委)牵头组织预先审查,财经委进行初步审查,市人大审查和批准并做出决议。

  财新记者:新预算法2014年8月底通过,2015年开始执行,经过一年的实践,广州市在预算公开方面有哪些进步?广州市人大在预算监督中的作用有什么进展?

  欧阳知:实际上,广州市在新预算法出来之前,已经出台了《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》。这个办法比新预算法还走前了一些。不过,这中间在和政府部门博弈的过程,广州市人大也做了一些让步。当时人大主张,预算支出按经济性质分类编报人大,但是财政局说做不来,最后协商让步,保留了一条,决算支出按经济性质分类编报人大。

  现在新修订的预算法也只是规定,一般公共预算基本支出按经济性质分类编制到款,广州市没有限定在基本支出,而是要求全部支出都要按此标准编报,这一条就是要求透明。

  还有一点,算是广州市人大对新预算法的一个贡献。广州市人大此前就明确提出列举预决算审查的重点,过去的预算法对此是没有要求的。新预算法要求预算审查8个重点,决算审查12个重点。我们早在新预算法出台之前就已经提出来了。因为广州市人大确立的原则就是,以问题为导向,预决算中问题存在哪些方面,监督就到相应工作。

  财新记者:广州市人大以问题为导向,目前对哪些主要问题进行过监督呢?

  欧阳知:广州市人大从2012年开始抓债务问题。地方政府债务问题当时在各地都比较敏感,广州市人大要求广州政府公开债务,并且报人大审批。但是刚开始有质疑声音说人大到底有没有这个权限。当时关于地方政府债务的公开,预算法里面也没有提及,但是广州市人大认为,债务问题影响预算平衡,影响财政可持续的问题,所以动用了人大的“重大事项决定权”,坚持要求政府向人大报告真实债务情况,并由人大进行审议。2012年底开始,广州市政府向人大常委会报告地方债务问 题,广州市政府的债务率、负债率才开始向公布于众。

  这些监督,最终都会建章立制。对于地方债,政府出台了相应的政府债务管理办法。现在广州市的债务问题解决的算是比较好的,因此监管的比较早,处理的比较及时,广州市总债务是在下降的,债务率也大幅度下降。截至2015年底,按照新的债务口径,广州市本级一般债务率在15%左右,专项债务率在25%左右。两项债务率都是远远低于100%的。原来大家都担心广州搞亚运会借了多少债,但是现在看起来债务问题还是得到有效的控制的。这方面政府配合,人大敢于监督,起了很大的作用。

  财新记者:除了地方政府债务问题,广州市人大还对哪些重点问题进行过监督?

  欧阳知:我们还抓过转移支付。转移支付以前比较乱。首先,一般转移支付和专项转移支付的界限不清,专项转移支付的占比过大,而且分配不公开、不透明,存在暗箱操作,造成“跑部钱进”的现象。其次,转移支付这部分资金的使用也有违规性,地方政府不按照要求办事。第三,转移支付执行力很低,根本没发挥应有作用。我们调查过一个区,它的转移支付资金使用率只有37%,这样低的执行力等于没干什么事。

  针对转移支付,广州市人大形成调研报告和意见给政府,政府最终也形成了一套全面的专门管理办法,包括印发《广州市市级财政专项资金管理办法》、《广州市市对区财政转移支付管理办法》等。

  还有一个财政的暂付款问题,因为是个会计概念,一般人大不会关注到这么深层次的问题,但是我们队伍里面的专业人员还是把这个问题抠出来了。广州市暂付款余额最高的时候超过300个亿,这实际上相当于一种隐形债务,用预算项目的钱支付给了非预算项目,从预算法角度是违法支付。我们把这个问题点挖出来,并对政府部门进行问责监督。到去年年底,广州历史暂付款的余额清零。

  财新记者:广州市人大如何就这些问题与对应的政府部门沟通呢?

  欧阳知:广州市人大预算委员会每年也有计划,针对预算决算过程中的突出问题进行监督,在年初的时候都已经拟定了全年的监督计划,一个个去抓落实。预算委员会基本上定了监督议题后,首先抓好调研,组织代表,形成调研报告,然后要政府就这个问题报告,然后审议,之后把各种建议反馈给政府,要求整改,政府整改的情况再报给人大。

  而且广州市很早就搞了专题询问,2014年广州市人大常委会听取和审议市政府2013年本级预算执行的审计报告,以及2012年度市本级预算执行和审计整改落实情况的报告,就对审计报告进行专题询问,当时26个政府部门负责人接受询问。整场专题询问会时间约为两小时,媒体全程参与,在网上直播,问题都非常尖锐。

  财新记者:在行使人大监督职能的过程中,广州市人大面临的难点在哪?有什么心得?

  欧阳知:首先,人大的人力、物力、财力是有限的,如何进行这么大规模的监督工作。第一是抓住问题,问题导向;第二是深化调研,抓住问题核心;第三整合用好各种资源,包括人大常委会、人大代表的力量,媒体、专家等各方面的资源,还有利用审计清查的力量。广州就是这么一步步来确立良性的治理机制,逐步形成了社会面对某些重点问题的监督。

  最难的是观念的转变,在处理的过程中也需要一些技巧。依法推动,又要合理。说理就是一种沟通协调过程,这其中就有一些技巧。■

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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