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张千帆:法院最不需要“管理” 司法行政化才是“冗员”

2016年02月04日 10:25 来源于 财新网
需要防止改革蜕变,弱化了以往的政治与行政控制,却让法官替代原来的行政官僚,成为发号施令而不实际判案的新权贵阶层

  张千帆 | 文

  北京大学法学院教授

  中国司法结构存在“三少一多”的特点——诉讼少、律师少、法官人均案件少、法官多。在员额制改革过程中,不宜实行全国“一刀切”,而是要根据当地的案件数量适当配备法官职数,同时发展适当规模的律师队伍,让律师在法治进程中充分发挥积极作用。

  各国人均法官、律师、案件数量及其相互之间的比例各不相同。可以通过表1比较美国、德国、澳大利亚、日本、印度等主要国家的司法员额结构,观察诉讼、法官与律师之间的数量关系。“世界各国的法院绩效”一文的比较研究表明,1995-1996年间,德国法官平均每人分摊到175个新发起的诉讼,新加坡的数值为1282,接近欧洲和南美11个国家的平均值(1400)。智利法官每年分摊到的案件则高达5161,而每一位法官居然也能年均审结4809案!可见这类数值在没有深究的前提下并不能当真,这些看似吓人的海量诉讼可能绝大多数都在庭外调解,在法院只是“蜻蜓点水”,履行一个备案手续,真正过堂审理并下达判决的一年不会超过几十个。

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  纵观各法治发达国家,其司法特征是“两多一少”——纠纷多、律师多、法官少,法院精炼。在某种意义上,“滥讼”确实不是美国垄断的“专利”,而似乎是经济发达和法治成熟国家的普遍特征。每一位法官每年摊上成百上千个案件是常事,但是这并不表明这些法官都有孙悟空的“分身术”。案件进入法院,并不表明它一定要带着判决书出来,而只是表明纠纷进入了正式的司法程序。大部分案件只是来法院打个“擦边球”,在法官监督、律师帮助下达成和解。这就要求在一个精简的法院结构之外,还需要有一支相对庞大的律师队伍。律师和法官比例一般是10以上,每一名律师每年摊到的案件一般是几十个。

  一、中国司法员额现状

  以此观察中国司法,许多方面确实带有明显的“中国特色”。据统计,中国各级法官目前有近20万之众。2014年,各级法院共审结案件1379万件。除以14亿人口,每万人每年提出诉讼约100件,比印度还少。每万人拥有将近1.5名法官,超过印度的10倍。每一位法官每年仅摊到不足70个案件。这是我目前看到最小的数字,原因无非是人均诉讼少,而法官队伍庞大。另一方面,中国律师尽管30年来发展迅猛,但和其他国家相比仍然少得出奇。截至2014年底,全国共有执业律师27.1万多人,其中专职律师24.4万多人,兼职律师1万多人,公职律师6800多人,公司律师2300多人,法律援助律师5900多人。即使全部都算上,每万人也只有不足2名律师,不到印度的1/5、美国的1/20。每一位律师每年摊上50多个案件,这个数值又相对适中。

  表1的比较数据显示,中国司法目前具有明显的“三少一多”特征。一是人均诉讼少,每万人案件数量是七国中最少的。二是律师少,每万人中只有2名律师,也是各国中最少的,只有日本和我们接近。三是分摊到每一位法官的案件少,每年只有70件上下。这当然是人均案件少和法官多造成的。当前中国的法官队伍仍有20万之巨,只是因为人口基数大才使得每万人法官人数不那么显眼。从表面上看,以精炼闻名的美国司法占人口比例也不比我们小多少,德国甚至是我们的2.5倍,但人均法官数是没有意义的。司法之所以存在,是为了定分止争、解决纠纷;纵然人多,但纠纷少,就没有必要维持一支庞大的司法队伍。

  对于未来的中国司法结构改革而言,决定性因素仍然是人均诉讼量。虽然“无讼”显然是不可能实现的理想,也未必一定是好事,但是“少讼”对于中国司法而言未尝不是一种幸运。虽然中国人口基数大,但是诉讼量即便以绝对值来衡量也不算高。假如人均诉讼量真的接近其他国家的比例,势必对司法资源构成巨大压力。目前,中国的“三少一多”构成了一个相对稳定的“均衡态”。改革司法员额结构可能会打破均衡,因而不能不慎。尤其是法官制度和员额结构必须保持稳定,不能“七八年再来一次”、动不动就改。此次法官员额制改革实际上是对“法官”职位的重新界定,而不论是剥夺法官资格还是影响法官待遇,都可能构成对司法独立地位的直接干涉。这样的改革如果有必要的话,必须在一锤定音之后保证一劳永逸,因而有必要结合各国司法的普遍规律和中国的实际情况,慎重设计决定未来司法结构的改革方案。

  二、中国法官员额制改革

  中国法官员额结构需要改,这是有共识的,但是问题症结何在、究竟怎么改,却似乎并无共识。目前法官人均每年70个案件,是“人多案少”还是“人少案多”?这个问题的答案取决于具体情况。首先,这70个案件究竟是“货真价实”还是“徒有虚名”?如果像美国法院那样,95%的案件都没有走到判决阶段,那么即便天量的诉讼也只是徒具其表;反之,如果70个案件都认认真真走到终点,每一个当事人都等着拿判决,那么它们即便对最高效的法官来说也是相当大的压力。部分由于诉讼成本降低,我们的当事人更倾向于走完司法程序,因而中国的70个案件确实不能和美国的70个案件在统计上相提并论。也许,这正是需要改革之处,让律师在纠纷调解过程中发挥更大的作用。当然,我们不应重蹈强制规定调解比例等违背法治常规的覆辙,但是无疑有必要重新审视诉讼成本、法院功能和律师作用之间的相互关系。

  其次,人均70案只是全国平均,而中国地区差异巨大,经济欠发达地区往往一案难求,经济相对发达地区则诉讼密集、案多为患。据说,北京某些区的法院每一名法官摊到上千件案件也是常事。因此,单凭一个全国平均数值就下结论,显然过于主观,更不能以此作为各地员额制改革的标准。如果不分具体情况即全国“一刀切”,必然造成削足适履的后果。譬如北京、上海、广东、江苏、浙江等经济发达地区的法院原本就已满负荷运行,如果在诉讼体制不改的环境下进行大规模裁撤,则不仅未必提高司法效率,反而会造成内部关系恶化、精英人才流失等不良后果。事实上,有些地方的员额制改革似乎已经呈现出“变味”的迹象,通过建立法官助理制度将法官独立审判变为“法官领导、助理审判”。这种改革似乎只是“换汤不换药”,把独立审判变成了“团队审判”。没有证据表明,这种改革会提高审判的公正与绩效。

  最后也是最根本的,今日中国司法改革的当务之急似乎并非员额改革本身,而是法院去行政化,因为司法行政化才是最大的“冗员”。时至今日,中国法律界的有识之士早已达成共识,即法院是最不需要“管理”的政府部门。纵观各法治国家的法院,其管理职能都是最小化的,几近不存在。一旦引入中国语境下的“管理”,那就必然意味着司法受到权力部门干预,我国《宪法》第126条规定的“法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”将无法真正落实。因此,司法员额制改革首先要明确一个基本前提,即现在的法院领导等非司法职能取消多少、保留多少、转变多少,去掉那些从来不参与审判的“法官”,把法院真正变成法官的法院而非法院领导的法院,在此基础上构建法官不受“领导”干预、依法独立审判的司法共同体。只有这样的员额制改革才有意义,也只有这样才能知道中国真正的法官员额是多少。据报道,吉林省法官员额制改革似乎开了一个好头,进入员额的法院领导比例低于普通法官。如果这种模式能够切实推广,应有助于削弱司法行政化。

  要在法官人格平等、审判独立的基础上重构中国司法制度,各地的司法员额主要应以当地的案件与判决数量为客观标准,进行重新界定。既然发达地区人手相对紧缺,欠发达地区相对宽松,那么似有必要按照当地的案件数量和一个合理的人均受案量。具体数值既不需要照搬国外制度,也无需在国内各地做到严格统一,而是需要在一定的范围内(譬如50~200)按照实际审判工作量来确定。如果中国的诉讼至少目前大都经过实质性审理,那么人均受案量不妨设定得低一点,欠发达地区的人均受案量可以比发达地区设定得更低一点。归根结底,员额制改革不是为了达到某个目标数字(譬如仅保留1/3员额),而是要按照以往的业绩把真正的法官筛选出来,并让他们安心专注于审判。如果经过这道程序,有的地区法官仍然太多,也未必要把他们中的某些人裁掉,而是可以让他们流动到法官紧缺的地方任职。为此,中央需要建立全国统一的法官档案,促成不同地区之间的法官流动。

  同时需要防止改革蜕变,弱化了以往的政治与行政控制,却让法官替代原来的行政官僚,成为发号施令而不实际判案的新权贵阶层。尤其需要注意的是,法官之所以享受优厚待遇,和助理、秘书、书记员的待遇有较大差距,正是因为他们是案件的主审人和决定人。法官和法官之间的地位和待遇则是相当平等的,上下级法官之间也不例外。再以美国为例,联邦不同层级的法院待遇相差不大。为了抵消通胀等因素,联邦法官的年薪逐年增加。2015年,地区法院法官的年薪首次超过20万美元。上诉法院法官的年薪为21.3万美元,最高法院大法官和首席大法官的年薪分别为24.7万与25.8万美元。即便是最高法院的“九伟人”,也只比基层法院法官的工资待遇高20%。这种经验值得中国借鉴。

  法官是一个法律职业共同体,本来没有高低之分,即便不同层级的法院在法律面前也是平等的,何况属于同一层级、同一法院的法官。司法改革却引入了法官分级制度,将法官分为12等,不能不说是法治的倒退。司法员额制改革应摒弃法官等级制,在明确司法职责基础上确立法官平等地位,对同级法院的法官一律给予平等待遇保障。这样也有利于发达地区的法官向消费水平较低的非发达地区流动。对于不同层级的法院,也要限制待遇差别,建议相邻级别的法官待遇差别不超过10%。

  三、中国律师制度改革

  至于律师分级制,更涉嫌直接违背我国《宪法》第33条规定的“公民在法律面前一律平等”。固然,英联邦国家区分出庭律师(barrister)和非出庭律师(solicitor),二者分工和收入也有差别,但那是两种不同的职业选择,就好比欧洲大陆国家的律师和法官是两种不同职业规划一样,在进入法学院学习的阶段就已经决定了,他们所接受的教育和训练也确实不同。即便非出庭律师日后对其职业限制不满意,也只好认了。美国律师只能在通过考试并获得资格的州执业,是因为各州律师考试不一样,并无等级之别,而所有律师都可以在联邦法院出庭辩护。至于律师之间,也有分工,有的出庭更多,有的则专职从事文书或非诉工作,那完全是自己的选择。

  然而,中国律师分级的依据在哪里?按照什么标准区分“高级律师”与非高级律师?二者之间的分工区别何在?这些一概是没有答案的糊涂账。要想知道谁是称职的“高级律师”,社会和市场是获取答案的惟一钥匙;当事人的眼睛是雪亮的,他们自然会知道哪些律师的口碑更好,根本用不着向政府要答案。如果施行这样的分级制度,必将极大纵容公权滥用、黑箱操作和腐败交易,严重侵犯广大律师的宪法和法律权利。

  虽然中国律师的数量无论在绝对值还是人口比例上都显得太小,但是律师的人均案件量并不低,甚至比德国和澳大利亚都高。印度虽然诉讼量接近中国的两倍,但律师数量是中国的五倍,因而人均每年只有17个案件,容易在律师之间产生恶性竞争。前不久,我在参加“亚洲宪法论坛”时向印度学者请教这个问题。他们耸耸肩说,印度是一个自由社会,不会人为约束律师的发展。这个态度很潇洒,但自由放任的社会后果却未必会被这么一句轻轻带过。

  当然,律师是一个社会化的法律职业,律师数量应该主要靠市场机制调节;如果进入这个行业接不上案、吃不饱饭,那么想做律师的自然就少了。虽然放任自由在理论上成立,但是现实往往更为复杂。就和人口控制一样,按理说穷人不应多要孩子,但现实恰恰是穷人家的孩子尤其多。如果纯粹依赖家庭自我调节,那么中国、印度这样的国家很可能会出现人口过剩。律师行业也存在同样问题,无节制的发展确实会造成律师过剩,而律师和案源并不是一个简单的供需关系。律师供给并非简单受制于社会需求,而是可以创造需求;如果社会案件不足以供养律师,他们可以人为“制造”案件,以各种不同方式拉动诉讼“内需”,而这对于一个社会而言显然未必是福音。

  当前,中国律师每年人均50个案件,处于进退自如的适中水平。如果案件数量没有明显增加,而律师数量不断迅速增加,那么难免会发生“僧多粥少”的现象。因此,律师发展也应该和法官一样,需要有所规划,并和案件数量的增长适当挂钩。当然,从人均数量来看,中国不同于其他国家的最大特点是律师少、法官多。这可能意味着我们的法官“抢”了律师的活儿,更多的审判工作其实可以“下放”给律师去做,譬如增加调解和仲裁功能。但是在案件数量和诉讼成本不会激增、法官数量即便在调整后也不会成倍锐减的情况下,法官做律师的事儿很可能是短期内难以改变的现象。在案源不会显著增加的情况下,有必要维持目前基本均衡的律师生态。事实上,只要真正保障律师的权利,把目前27万律师的能量都发挥出来,中国法治无疑将获得强大的推动力。

  本文节选自《比较法研究》(2016年第1期),原标题为“如何设计司法?法官、律师与案件数量比较研究”,经作者授权

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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