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张凤阳:修法如何取舍文物利用与保护

2016年03月09日 14:42 来源于 财新网
文物保护法的修改,除了强调文物保护,还增加了另外一层,即利用,规范文物利用当然非常重要,但是,从立法宗旨来看,应该警惕不能为了利用而放弃保护

  【背景】3月8日,国务院颁发《关于进一步加强文物工作的指导意见》。国家文物局局长刘玉珠表示,“十二五”以来特别是党的十八大以来,我国文物事业取得了显著成绩,但也面临着文物保护责任尚未完全落实、不可移动文物消失加快、文物资源作用发挥不够等问题,亟须采取有力措施加以解决。所以,以国务院名义出台一个关于进一步加强文物工作的政策性文件,既是必要的,也是适时的。

  而在此之前,2015年年底,《中华人民共和国文物保护法》修订草案(送审稿)发布,公开征求意见。文物保护法规建设全面铺开。《指导意见》与送审稿的精神基本一致,《意见》共分为七部分,即重要意义、总体要求、明确责任、重在保护、拓展利用、严格执法、完善保障,前两部分主要是文物保护工作的指导思想、基本原则和主要目标,后五部分列举了具体政策措施。

  当前文物保护仍面临哪些难题?新法在文物保护与利用之间如何取舍?

  南京大学政府管理学院院长张凤阳表示,现行文物保护法宗旨很明确,就是为了更好保护文物,而现在文物保护法的修改,除了强调文物保护,还增加了另外一层,即利用,“规范文物利用当然非常重要,但是,从立法宗旨来看,应该警惕不能为了利用而放弃保护,比如,一个老宅子为了利用,改成会所或者私房菜。”

  送审稿第一条规定,“为了加强文物保护,规范文物利用,促进科学研究,传承中华优秀传统文化,进行爱国主义和革命传统教育,建设社会主义精神文明和物质文明,根据宪法,制定本法。”

  事实上,关于文物是否应该加强利用,也有不同观点。比如,全国人大代表、广东省惠州市旅游局局长黄细花等在今年全国两会就指出,“现行的《文物保护法》只讲保护、不讲利用;只讲被动保护,不讲积极利用;把公共文物视为专家私属领地、缺少公共参与渠道,因此,建议将现行的《中华人民共和国文物保护法》的名称修改为《中华人民共和国文物法》,删除禁止原址重建和不允许文物场所商业经营等条款。”

  《指导意见》提出,对社会力量自愿投入资金保护修缮市县级文物保护单位和尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的,可依法依规在不改变所有权的前提下,给予一定期限的使用权。

  张凤阳担心,文物利用市场化口子开的过大,将会带来无法挽救的后果。“在公共财政日益紧缺的情况下,吸引民间资本是好事,但是,送审稿的规定一旦实施起来,私营老板很可能利用入资修缮换取了文物的长期经营权,而他们到底会把文物变成什么样子,就很难说,文物因此遭到破坏的例子已经很多很多。”

  张凤阳的另一个担心是文物审批权下放,一般不可移动文物,比如老宅子,牌坊等,如果因为公共利益要拆除,现在将相关权限下放到县一级,“我对权限下放持有很大的疑义。”张凤阳是全国政协委员,他今年的提案就是呼吁《文物保护法》应处理好保护与利用的关系,尤其不能过于强调利用,而忽视了保护。

  送审稿第二十一条规定, 一般不可移动文物,不得擅自迁移、拆除;因建设工程需要必须迁移、拆除的,应当由县级人民政府批准;属于古文化遗址、古墓葬的,应当进行考古发掘。迁移、拆除、考古发掘所需经费由建设单位承担。

  “文物很脆弱,破坏之后难以再生,在当前背景下,文物会与很多畸形利益耦合,极容易遭到破坏。”张凤阳认为,保护权应该上收,“如果只是靠当地文物局去保护,那么弱势的一个部门,怎么可能抵抗的住。”

  张凤阳建议,涉及公共利益的保护,有些权力不仅不能下放,还应垂直上收,与文物保护类似的例子就是环保,“市委市政府做了一个开发决定,怎么可能由当地监督,只能垂直上收,与地方适度剥离。”

  张凤阳判断,审批权下放可能与立法宗旨强调利用有一定关联,“与利用相关,很多原来不错的条款,都被删掉或者改写了。”

  在城市化进程中,简政放权是未来政府改革的重要方向之一,审批权该下放就下放。但是,张凤阳表示,要有所区分,涉及公共物品保护的,还是不应该完全下放,一旦下放,很可能就刹不住车。尤其是在文物利用过程中,如果不能提前做好保护预案,抵挡各种畸形利益,文物保护很可能沦为空谈。

  (财新记者 周东旭  采写)

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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