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美国是落实《巴黎协定》的最大不确定性因素

2016年04月23日 14:50 来源于 财新网
协定签署只是表现了各国对气候条约的诚意,接下来的批准和实施才是关键。《巴黎协定》能否得到有效落实,中美起决定作用,其中美国是最大的不确定性因素

  张俊杰|文

  加州大学圣地亚哥分校全球政策与战略学院副教授,美国亚洲协会高级顾问

  4月22日地球日,175个国家在《巴黎协定》上签字,是全球应对气候变化的又一里程碑。习近平主席特使、国务院副总理张高丽代表中国签署协定,他在讲话中表明了中国落实气候协定的坚定决心。美国国务卿克里则抱着他的外孙女签字,显示应对气候变化关乎下一代福祉。

  中美两国温室气体排放约占全球的40%,两国的态度是任何气候协议成败的关键。签署协定并无悬念,因为此前中美元首已经达成了气候变化联合声明,共同承诺支持巴黎协定。

  协定签署只是表现了各国对气候条约的诚意,接下来的批准和实施才是关键。《巴黎协定》能否得到有效落实,中美起决定作用,而其中美国则是最大的不确定性因素。

  美国在国际气候条约上反复是有先例的。1998年克林顿政府在《京都议定书》上签字,由于议定书规定了有法律约束力的减排目标,其生效必须得到参议院的批准。但是早在1997年,参议院就已经全票(95:0)通过了一项决议(Byrd-Hagel Resolution),表明不会接受损害美国利益的减排方案。国会批准无望,克林顿政府将议定书一直搁置到任期结束。2001年小布什上台,他很快宣告正式拒绝《京都议定书》。

  国内共识是达成国际气候条约的先决条件,奥巴马政府因此在2009年哥本哈根气候大会之前推动气候立法。尽管众议院通过了气候法案(Waxman-Markey Bill),但是立法在参议院遭到挫折。本人跟众议员Herry Waxman交流过失败的原因,他归咎于奥巴马的政治资源倾向于同期的医疗保险改革。国内气候立法的失败,导致了美国哥本哈根气候谈判中的表现乏善可陈。

  《巴黎协定》是奥巴马政府在国际气候领域留下政治遗产的最后契机。由于否认气候变化的共和党占据了参众两院的多数席位,奥巴马预计将会绕过国会,通过现有的行政授权来批准和实施气候协定。由于《巴黎协定》不存在有法律约束力的减排承诺,奥巴马可以在现行的法律、条约和宪法的基础上,通过行政命令来批准和实施《巴黎协定》。尽管气候变化立法遥遥无期,但是白宫已经通过现有法律途径取得了温室气体的管制权。2007年美国最高法院在“麻省对美国环保署”一案中认定温室气体是空气污染物,从而授权环保署依据《清洁空气法》管制温室气体排放。

  但是,通过行政力量批准的气候条约只具有政治约束力而缺乏法律约束力,这样的承诺是否能够有效落实还具有很大的不确定性。今年是美国的大选年,总统宝座花落谁家尚不可知。 共和党候选人无论是特朗普还是克鲁兹都是气候变化怀疑论者,无论哪位上台,即使他们不废弃《巴黎协定》,美国气候政策的实施都有可能出现大幅度倒退。

  如果民主党候选人希拉里赢得选举,奥巴马的气候政策还是会得到延续,但美国政府能否顺利实施《巴黎协定》还是存在着疑问。美国气候政策的基石之一是《清洁电力法案》,该法案将对电厂温室气体排放实行史无前例的管制措施。然而这项法案在最高法院受到了严重挑战。今年2月,最高法院要求环保署暂停实施该项法案,从而给美国气候政策又蒙上了一层阴影。

  《巴黎协定》顺利签署,是全球气候治理向前迈进的一大步。然而全球气候行动的落实,还面临着很大的不确定性,而美国国内的气候政治则是这不确定性中最大的一环。

  

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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