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谁能率先撬动隐秘的巨额公共财富

2016年06月03日 16:11 来源于 财新网
管理那些未被充分利用的公共财富,可以更好地改善整体经济增长,为创新和变革解放出新的资产,并创造普遍的工作机会

  沈联涛|文

  香港大学亚洲全球研究院的杰出研究员、清华大学经济与管理学院客座教授

  这个世界上最大的秘密早就已经呈现在每个普罗大众的眼前。

  2007年全球金融危机爆发至今已将近十年,世界仍然一片混沌: 过度负债,巨额财政赤字和极其缓慢的经济增长。发达国家老龄化速度加快,给目前这个多极化世界的新秩序带来了种种不安的因素,危机后,发达国家增长率至少低于其潜在产能的五分之一。而包括中国在内的新兴市场,也面临着增速放缓,债务迅速膨胀,资本流动动荡,以及贸易、投资和就业机会等急剧下降的严峻局面。另外,几乎所有国家还面临着以下诸多问题:气候变化带来的全球变暖,社会收入和财富差距巨大,可能摧毁就业机会的技术突破,人类迁徙,以及关于恐怖主义、领土冲突和公然爆发的战争等地缘政治风险。

  在这个令人沮丧的年代,我们中的大多数人都在寻找可以重振未来的解决方案。20世纪30年代,当世界面临大萧条时,约翰·梅纳德·凯恩斯(John Maynard Keynes)给大众带来了免于恐惧的希望,指出政府可以通过刺激和投资来干预市场。当21世纪拉开序幕,在第一个十年里,市场上充斥着一种强烈的情绪,担心政府已经变得过于庞大和低效。有鉴于这种担心,削弱财政政策、加强货币以及监管政策的做法大行其道。当然危机后,我们现在认识到,这样的政策也有其不足之处,于是公众开始再次讨论加强财政政策的可能性。

  关于在保持经济增长、就业和稳定过程中,政府应该扮演什么样的角色这一争论中,核心在于财政赤字是否具有可持续性。换句话说,政府收入(其中大部分是税收)是否可以一直远低于政府支出(主要是用于社会福利,国防和管理成本上)?

  除此之外,公共资产负债表是否处于可持续状态?

  欧洲人率先执行了1991年的马斯特里赫特条约,将财政缺口限制为GDP的3%,而主权债务规模则限制为GDP的60%。但几乎每一个国家都违反了这些限制: 经合组织(OECD)国家的平均债务水平已达到GDP的近100%,而日本等一些国家名下的总债务规模已然超过其GDP的200%。

  当我们担心债务负担时,我们往往只关注政府的征税能力。民主政府害怕失去公众的支持率,因此总是抵触加税。另一种减少债务的办法是利用通货膨胀,这就是为什么中央银行将某个通货膨胀比率设为目标——不是消除通货膨胀,而是为了降低政府和家庭的债务水平而提升通胀。

  然而,对许多主权资产负债表来说,另外一面却几乎被完全忽视了。就是大多数政府,包括一些债务最重的国家,往往拥有出奇丰富的资产,并且往往隐藏在公众视野之外。它们包括国营行业留下来的明显的“遗产”——机场、港口、发电站和公共交通系统。还有更多不是特别显眼,却更有价值的资产,就是大多数国家的政府尤其是地方政府,拥有的大规模财产投资组合,或者大片广袤的土地以及知识产权,它们都具有很高的商业价值。

  最近《经济学人》杂志估计,这些资产可能价值高达9万亿美元,约占经合组织(OECD)成员国主权债务的五分之一。

  在这本书中,戴格·戴特和斯泰芬·福斯特做了一个简单的观察: 如果我们真正地管理好这些公共财富,我们不仅可以促进经济增长,同时也将为所有人提高整体福利。

  第一个挑战是让这些公共资产透明化,弄清楚它们“到底有多少,位于何处,以及质量如何”。一篇2013年国际货币基金组织(IMF)的文章估计,政府资产负债表内的非金融性资产平均占到了GDP的67%,这一均值的分布在各个国家的差异非常大,日本和韩国超过了GDP的120%,而瑞士和中国香港仅为25%。

  这些数字毫无疑问地被大大低估了。在戴特和福斯特看来,我们只看到了冰山的一角,因为大部分的国家资产事实上隐藏在不同层级的政府之中。它们或者是因为既得利益的关系,或者仅是因为不受重视而没人去评估,从而消失在公众的视野以外。

  一旦投入拥有商业头脑的专家之手,这些国有资产可以为政府开辟大量新收入。先不用考虑单独私有化的问题,仅仅是管理好公共商业资产,依据作者的估计,就能产生每年约2.7万亿美元的收益,比目前全球花在基础设施、交通、电力、水务及通信上的支出还要高。

  最关键的是让这些资产处于专业管理之下,并且与政治家、政策制定者保持距离,与短期的政治利益绝缘。这可以通过将相关资产的所有权和控制权转移给透明、专业的资产开发公司——国家财富基金来实现——该基金对纳税人负责,而不是对现有的政治利益负责。管理基金的公司可以通过积极的所有权,开发所有经营性资产,提高其销售价值——确保经由许可才能进行土地开发,将低效率的商业资产合理化经营,或在一片土地被出售前改善其基础设施建设,以提升土地的价值。这并不是直接的大甩卖,而是一种对纳税人资产进行适当管理,以最大化其价值的更为合理的方式。有些资产甚至可能长期留在公有制体系内,经由妥善的管理,为纳税人产出不菲的收益。

  这些听起来很难,但它已经在韩国资产管理公司(KAMCO)和新加坡的淡马锡(Temasek),以及20世纪90年代的瑞典有着相当成功的运作。

  2015年本书在国外出版时取得了巨大的好评。中国版亦可谓非常及时,因为它提供了运用国际经验以改善中国公共资产管理的可能性。

  最近由中国社会科学院李杨博士和他的团队完成的工作表明,2013年年底,中国的国家资产负债表显示,政府并不是净借款人或债务人,而是掌控了相当大规模的公共资产。在2013年底,中国有691万亿元人民币的总资产,以及352万亿元人民币(相当于57万亿美元)的净资产,相当于国内生产总值的619%。相比之下,美国的净资产是84万亿美元,占国内生产总值的499%。

  当然,在中国,政府的大多数净资产是房地产,而在美国,金融性资产占了较大的份额。然而,就不同政府级别而言,中国中央政府的净资产占GDP的42%,各级地方政府(省、市、县三级)的净资产则高达GDP的123%。这意味着,这些资产的回报率如果提高1%,将为国内生产总值的年增长率贡献1.6个百分点。考虑到目前中国GDP的增长速度约为6.5%,增幅是相当可观的。

  让戴特和福斯特的书凸显价值的,是它改变了产生增长的传统方式——即要求私营部门做得更多,以缴纳更多的税款。管理那些未被充分利用的公共财富,可以更好地改善整体经济增长,为创新和变革解放出新的资产,并创造普遍的工作机会。

  换句话说,除非我们真正了解我们的公共资产,否则我们只会对负债情况做出误导性判断。在关于经济复苏能力的判断上,这一点可谓是核心所在。

  我大力推荐这本书,因为在“如何更好地管理国有和公共资产以实现中国梦”这个目前公众关注的热门话题上,本书能够提出非常重要的启示和贡献。

  本文为作者给上海远东出版社即将出版的《新国富论:撬动隐秘的国家公共财富》一书所做序言

责任编辑:张帆 | 版面编辑:李丽莎
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