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城市治理法制化长路漫漫

2016年07月06日 15:37 来源于 财新网
应该改变传统思维模式,更广泛地使用行政指导,强调“引”而不是“管”,以引导达到与管制同样的行政目标。同时,治理要讲究比例原则,精细化,不能总是“一刀切”。都市法领域的开拓必要但棘手

  【财新网】(记者 周东旭)近日,由中国行政法学研究会和上海交通大学凯原法学院主办的“中国法治政府高端论坛”,聚焦区域法制和都市法制建设。

  随着城市化进程推进,一系列现实问题的出现,都市法制需求日益迫切。论坛选取了其中两个主题,一是土地利用规制,一是交通、规划,也是当前争议较多的领域。

  城市土地

  关于城市土地的法律规范,上至宪法,再到《土地管理法》,以及具体的行政法规、部门规章等,规定模糊,甚至有相互抵触之嫌。

  《宪法》第十条规定,城市的土地属于国家所有。同时区分农村和城市郊区的土地,“除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”

  如何理解“城市的土地属于国家所有”?经济学等不同学科已有诸多讨论。相比较而言,法律层面的讨论,包括不同法学学科之间的讨论,似乎仍有待深化、交流。

  南京晓庄学院社会发展学院李昌庚教授以“城市土地属于国家所有”的争议为报告切入点,他认为关于宪法第10条“城市的土地属于国家所有”的规定,“如果仅仅理解为‘国有化’运动,并不符合文义解释和历史事实。”

  他认为不宜过于纠缠“国有化”争议,问题的实质应该是“城市化的土地是否一定属于国家所有?集体所有权是否需要解构?如果解构集体所有权,是否允许包括私人地产在内的土地产权多元化?”

  “这直接关系到修宪问题,而不只是解释宪法。如果回避上述问题,单纯讨论宪法第十条规定,就没有多大意义,也不能回应改革中现实的城市土地问题。”李昌庚说。

  事实上,近期因为温州土地使用权是否自动续期而引发的社会大讨论,已经涉及这一问题。李昌庚建议,稳妥、慎重、渐进的改革措施,可以考虑从“已经既成事实却又存在某些制度设计困惑的宅基地和民用住宅商品房等领域开始。”即,从法律上明确宅基地和私人商品房土地民营化,从产权上实现“两证”转为“一证”。

  另一方面,1982年宪法第10条,也不是没有“后遗症”。东南大学法学院莫静博士表示,因82宪法丧失城市土地所有权的极少数私房所有者,对于其土地使用权应该做出有别于划拨、出让土地的特殊保护机制,以使其大致保持未丧失这部分所有权之前相同的使用效果。这一群体并不在少数,在城市化规划过程中,如何协调各方权益,很重要。

  除此之外,莫静认为,目前较为关键的问题是界定好城市土地的边界,厘清城市化与土地国有化间的关系。

  总之,面向城市土地的法制,不只是立法规范还有诸多问题亟待厘清,在执法、司法层面,现实难题更是密集丛生。

  城市交通

  如果说城市土地更多受限于顶层设计或者立法规范,那么,拥堵、网约车等城市交通的当下“难题”,则更考验城市治理的法制维度。

  北京市委党校金国坤教授指出,解决交通拥堵问题,促进交通发展,需要运用法治思维和法治方式。

  法治不能止于口号。近期各地展开的禁摩行动,以及限号限购、征收拥堵费等,多是由行政机关强力推进,经常因欠缺法治考量被诟病。

  金国坤说,尽管北京市早在2008年开始就实行机动车尾号限行措施,但一直以来都是以政府文件形式出现的,被定义为“地方性临时措施”。降低机动车使用强度立法2016年被列入北京市人大常委会的重点立法项目,这也是北京市人大就缓解北京市交通拥堵的首次立法。

  比如,“对于供暖季单双号限行问题,涉及公共利益,政府要当好主持人,让公民有序参与到公共治理中,避免行政简单决定。”金国坤表示,城市公共治理中,要少一些限、控、禁的措施,多一点民主参与讨论。

  所以,应该改变思维模式,更广泛的行政指导,强调“引”而不是“管”,以引导达到管制同样的行政目标。比如,出租车合乘、提前约车等等,都可以看作是行政指导行为。

  同时,治理要讲究比例原则,精细化,不能总是“一刀切”。金国坤举例,机动车购车摇号政策在具体操作上可以更精细一些。比如,分门别类,对仅在北京五环以外行驶的车辆不限购,牌照标识不同,这样的车辆进五环以内按外地车辆管理。另外,也可以发放仅周末出行的车辆牌照,领取这种牌照的车辆周一至周五尾号限行时段不得通行,等等。

  如果说治理交通拥堵属于解决“老问题”,那么,面临一系列新事物,更应遵循法治思维,以免扼杀交通新动力。华东政法大学副教授陈越峰总结,当前,围绕网约车这一交通新形态,是否规制、如何规制和谁来规制,是争论最激烈、也是规制结构探究最重要的三个问题。

  他认为,规制网约车有其必要性,“由于网络约租车及其运营有着负的外部性、信息不对称和不完全、形成垄断结构等特点。”只不过,在规制方案上,应当避免粗线条命令以及一刀切。

  他提倡建构平等、妥当和动态的规制体系。平等要求建构公平的竞争环境,妥当意味着实现目的—手段的有效匹配,动态是要求能够适时调整。而为了实现有效规制,“还需要在中央和地方立法之间妥当分工,实现中央的框架性立法和地方因地制宜立法的有机结合。”

  陈越峰认为,最终是形成“由规制主体在相应领域形成系统—合作框架中的分层—分类规制结构。”也就是说,对于不同的网约车规制对象,建立在详实调研基础上,应该采取不同的规制措施。

  都市法未来

  城市土地和交通只是都市法制的两个方面,较早被关注并形成一定研究成果的是城市规划。近年来一直倡导并积极推进都市法研究的上海交大教授朱芒与其团队,历时五年完成《现代法中的城市规划:都市法研究初步(上下)》(2012年)。

  北京大学法学院教授姜明安在该书的“序”中指出,我国正处于社会转型期,城市规划领域尤其如此,我国城市化背景相较于西欧、北美国家,更为错综复杂,前现代、现代和后现代的城市规划法制问题交织呈现,这些问题均已成为我国相关各界当下关注的热点问题,亟待加以研究和解决。

  姜明安评价,“这些成果不仅是学术上的,更重要的乃是培养了人——训练出了国内第一批优秀的都市法研究人才。”

  1998年,朱芒在当时任教的华东政法大学建立第一个都市法研究机构“都市法政策研究中心”。2004年,转任上海交通大学法学院后,朱芒又组建了“区域•都市法制研究中心”,继续探索中国都市法学发展的可能空间。同时,作为师生交流平台之一的“都市法学习会”持续多年,每月一期。

  在朱芒看来,被认为城市化比例已超过50%的今日,除了要正视城市化过程中的法律问题,法律还需省视城市化导致的法律自身的内在变化。

  所以,城市化与法律是一种双向互动,法律满足城市化需求,必须不断演进,而城市化亦成为法律不可缺少的维度。“正如从农业社会进入工业社会,法律自身因规范的社会事实和社会关系发生变化而引发自身的对应变化一样,如今在在考察当下的法律发展时,已经很难完全脱离开城市化相关联的维度。”

  朱芒认为,围绕城市化的法律研究,实际上已经逐渐形成都市法的法律领域或类型。而都市法的核心事项之一,就是都市空间。都市空间一方面综合了各种复杂的秩序结构,须平衡和分配各类人或独自或共同的各种复杂利益。另一方面,此种都市空间的复杂利益,往往又不能完全等同于国家层面先前定义的“公共利益”,又有别于一般的个人私利,所以,在利益的判断和形成上,就更需要在法律上予以明确定位和公众参与的程序,满足各方的利益表达。

  在全面依法治国的大潮下,在城市化大步推进的环境下,如何规范权力,如果实现更加有效的治理,都市法领域的开拓必要且棘手。

  虽然西方现代法律诞生于城市文明,但是将法律细化制度落到实处,仍有很长的路要走。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:刘潇
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