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熊伟:雾霾治理专项资金为何频遭挪用

2016年12月16日 13:14 来源于 财新网
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不管是什么性质的任务,只要存在制度漏洞,违法成本低廉,不用担心被追责,就会有人去利用。治理专项资金违法使用的问题,不能单靠政治觉悟,更应该靠制度治理
图自视觉中国

  【财新网】/意见领袖(记者 周东旭背景:雾霾锁城,大气污染防治力度越来越大,中央亦投入大量专项资金,另一方面,专项资金使用过程依旧存在诸多不规范之处,资金流失漏洞颇多。近日,财政部监督检查局于2016年5月组织部分专员办对北京、天津、河北、山西、内蒙古、江苏、安徽、山东、河南等9个省(自治区、直辖市)2013-2015年中央大气污染防治专项资金管理使用情况进行了检查。

  9个省份共获得中央大气污染防治专项资金2394000万元。检查组实地检查项目涉及中央专项资金807200万元,检查覆盖面为34%。根据检查通报,安徽省谯城区、利辛县、灵璧县、泗县、五河县、怀远县、太和县、寿县等8个县(区)将257.11万元专项资金挪用于与秸秆禁烧无关的办公楼维修、招待、新打机井、购买变压器等其他事项。

  另外,河南省郑州市城市管理局2015年集中采购186辆小型垃圾压缩车,其中分配给中原区的25台小型垃圾压缩车因车辆型号无法与垃圾站对接等原因造成车辆闲置,涉及专项资金762.5万元。

  大气污染防治不只是环境问题,更是事关公众生活健康的民生问题。中央三令五申,甚至视其为重要的政治任务,还专门出台《中央大气污染防治专项资金管理办法》。即便如此,违规违法行为仍旧屡禁不止,症结究竟何在?

  【意见领袖观点】

  财税法专家、武汉大学法学院教授熊伟表示,不管是什么性质的任务,只要存在制度漏洞,违法成本低廉,不用担心被追责,就会有人去利用。所以,“治理专项资金违法使用的问题,不能单靠政治觉悟,更应该靠制度治理。”

  熊伟介绍,总体来说,专项资金被挪用、冒领、挤占的情况确实较为常见。他总结了当前存在的主要问题:第一,专项资金的立项把关不严,标准不模糊不清,也不透明,容易受到领导个人意志的影响。第二,专项资金的分配权分散在不同的部门,用途不一,管理层级漫长,信息不透明,监督不易。第三,由于立项的规范性和科学性存在问题,专项资金的支出也很难规范,预算科目之间的资金调用十分频繁。第四,专项资金往往对应具体的项目,但目前我国缺乏对项目绩效的科学评估机制,钱花出去了,效果如何,无从反应。

  上述问题,在大气污染防治专项资金使用过程中多多少少也会存在。熊伟认为,当前最大的问题仍然是预算软约束。“专项资金的预算管理相对于一般的资金更为薄弱,其下达时间可能比一般的预算资金要晚,而且不一定在人大审批的预算中有具体体现,而是预算年度中间通过行政程序下达的。”

  “一旦行政首长决定挪用专项资金,谁也没有意愿或能力加以阻止。”熊伟说,专项资金的管理,主要还是依靠行政内部制约,缺乏公开透明的机制,可以让公众得以监督,审计监督也具有滞后性,立法机关从预算管理的角度也往往鞭长莫及。

  比如,大气污染防治专项资金甚至被用于办公楼维修、招待等无关事项。尽管一般情况下,专项资金下达后,也要列入地方的预算,接受各种管理和监督,但熊伟也分析,案中所显示的资金使用与规定用途大相径庭,说明当地的财政约束机制没有发挥出应有的作用。

  “资金被挪作他用,至少财政部门和国库可以发挥两道作用,且要经过预算科目的变更。如果实行国库与人大联网,人大也应该有机会发现违规行为。审计部门在做审计时,完全也可以发现。”熊伟补充道,所有这些都没有发挥作用,要么说明这些程序都瘫痪,要么是更大的力量在支配着程序。

  财政部通报的一系列案例,至少意味着地方监督的失灵。熊伟表示,抛开个案不谈,我们是否也应考虑一下,为什么地方总是喜欢打专项资金的主意?会不会存在地方财力不足,不得不依靠专项资金补充财力的现象?会不会存在专项资金类型太多、资金太散,而导致管理成本过高,以至于大家都睁一只眼闭一只眼的情况?会不会存在地方合谋,尽力争取专项资金,用于地方福利,或者用于一般用途?

  因此,熊伟建议,应该反思专项转移支付政策,按照中央的部署,大力清理规范合并专项资金,确有必要的才予以保留。对于确有必要保留的少数专项资金,要认真落实监督机制,实行绩效评估,及时公开项目预算和决算,接受公众监督。一旦发生违法违规行为,要严肃追责,不仅追具体使用部门的责,还应该追究监督管理部门的责任,追责要到个人,接受举办,有报必查。只有这样,才能加强大家的责任意识,保证资金不偏离预定用途。

  财政部通报也表示,对检查发现的问题会依法依规严肃处理,比如,追回被骗取、挤占、挪用、违反规定扩大开支范围的补助资金,并建议有关部门追究相关人员责任。

  追回是否有难度?熊伟介绍,对于骗取的资金,追回在法律上并不是难事。但是,对于被挤占、挪用、扩大开支范围使用的资金,目前还没有很有效的方式追回。“这些资金使用后已经形成资产,或者用于消耗性开支,且主体都是单位,而不是个人,追回的问题就会很麻烦。”

  熊伟认为,如果把中央与地方作为两个主体,从委托行政的角度看,没有用于规定用途的资金,都可以视为地方侵占中央资金,中央可以从转移支付、税收返还的渠道,扣回相应的资金。但是,具体怎么操作,目前没有规范的程序。总体而言,这个责任应该基于当地政府,而不是具体的部门。

  对于责任追究,熊伟表示,如果个人从中有资金贪污行为,要按刑法处理。如果不涉及个人的财务利益,而只是代表单位作出决策,或者执行决策,不管是骗取、挪用、挤占,还是扩大范围使用资金,可以按《财政违法行为处罚处分条例》的规定,追究行政责任。只不过,“在实践中,因此而被追究责任的少之又少,缺乏应有的威慑性。”

责任编辑:张帆 | 版面编辑:杜春艳
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