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区分居住功能与投资功能 深化住房制度改革——对我国房地产业的再思考之一

2016年12月22日 20:07 来源于 财新网
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把广大劳动群众的消费性居住需求放在首位,对住房供应做分类设计

  文︱黄小虎

  中国土地勘测规划院研究员

  大约从2003年开始,我国政府几乎每年都要出台对城市房价的调控措施。但是,房价在调控中一路高歌猛进,已经成为严重的民生问题和社会问题,也成为舆论界和研究界关注的热点。

  综合十几年来各界的研究、分析、建议,影响房价的因素有:城市人口变化引起的需求变化,土地供应量,货币供应量,银行房贷政策如首付比例、利率、限贷,行业管理政策如限购、限价、限面积、限身份,此外还有市场管理,税收管理等等诸多方面。以上这些,基本属于影响房价的短期因素。

  对房价长期走势起决定作用的因素,是相关的制度建设和改革。其中,第一位的是住房制度,其次是土地制度、财税制度、投融资制度、户籍制度等等。

  多年来政府的调控,主要围绕短期因素展开,调控的效果不佳,房价甚至越调越高。其原因就在于,没有针对制度建设的缺失,深化改革。

  2009年之后的几年间,笔者陆续发表“对我国房地产业的再思考”、“我国城镇住房制度改革思路的演变”、“解决城市居民住房问题应实行‘三轨制’”、“关于保障性住房”等文章, 从不同的侧面,分析我国城市住房制度存在的问题,提出改革的建议。本文下面的论述,在很大程度上是重复过去的观点,但有新的分析,对有关方面的批评更加直接了当一些。

  一、城市住房制度改革历史回顾

  上世纪80年代,国务院成立住房制度改革领导小组,在组织各界、各地调研、试点基础上,探讨改革思路,拟定改革方案。经过较长时间探讨,社会各届对住房制度改革形成如下共识:需求侧(存量住房)是“租售并举,提租促售,以售带租,小步快走”;供给侧(新建住房)则是政府建房,合作社建房,私人建房和开发商建房并举。

  我理解,租售并举,是要让住房买卖市场和租赁市场共同发展,消费者可以根据市场的租售比价和自己的购买能力,自主选择住房消费方式。政府建房,主要解决最低收入人群的住房保障;住宅合作社作为非盈利经济组织,是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道;私人建房,主要是小城镇居民用于自住;开发商建房,对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。这些改革思路,在国务院80年代末和90年代初出台的住房制度改革方案中,都有所体现。

  按照这些思路,当时的建设部开展了积极探索。例如,在烟台、唐山、蚌埠等城市开展提租促售、租售并举的改革试点,取得成功经验。例如,在全国探索建立和发展住宅合作经济。到90年代初,全国有5千多个住宅合作社,成立了全国性的协会组织,制定颁发了规范的住宅合作社章程;建设部还出台了城镇合作住宅管理办法,召开了2次全国性的工作会议。一时间,住宅合作经济呈现出广阔的发展前景。

  但是,1998年以后全面推行的房改,却偏离了最初的改革思路。只售不租使住房租赁市场至少沉寂了十几年,影响了人们的住房消费观念。住房供应方面,政府长时期缺位;私人建房始终没有得到法律和制度的规范;曾经生机勃勃、欣欣向荣,受到政府大力支持的住宅合作经济,突然间偃旗息鼓,了无声息。结果,开发商成了住宅市场的唯一供应渠道,掌握了最终定价权。由此,产生了五花八门、无奇不有的各种市场乱象和人间百态。各种势力、各类人等,纷纷聚集在开发商周围,分享房价大餐。普通购房者则成了砧板上的鱼,任人宰割。

  需要指出的是,开发商的自然垄断地位,并不是开发商自己争来的,而是有关政府部门的制度安排的结果。开发商,作为市场一份子,其经济行为遵循市场规律,在行业内部竞争的巨大压力下,必然追求利润最大化。在巨大的居住性需求和巨大的投资、投机需求的共同作用下,供不应求下,商品房的房价只会一路高涨。后来,有关方面终于认识到,解决城市住房问题,政府不能缺位,应当承担起普通收入人群的廉租房甚至公租房的建设供应责任。

  从供方来看,现行土地制度也存在一定的缺陷,一是不允许集体建设用地直接进入市场,即使符合规划,也不能开发商品房,不让农民的宅基地入市交易,结果是进一步强化了开发商的自然垄断地位。二是政府经营土地,导致政府过于依赖土地财政和土地金融。地价高了政府可以多一些收入,但也把房价抬上去了。房价已经成了令政府左右为难的头号难题,一头是群众利益,一头是政府收入,只要现行土地制度不改,这就是一道无解的死题。

  总之,现在我国的城市住房市场,是一个没有充分竞争的市场,开发商处于自然垄断地位,这个垄断地位是现行住房制度和土地制度存在的缺陷所导致的,是规则本身出了问题。“不审势既宽严皆误”,如果不从根本上改革制度,一味在管理的宽严上下功夫,无异于缘木求鱼,也是自欺欺人。

  二、关键是把房子的居住功能与投资功能区隔开

  一方面,住房作为商品,使用价值是供人居住,属于耐用消费品。消费者无论买房还是租房,都是商品交换行为。另一方面,在市场经济条件下,由于土地有长期升值的趋势,因而房子(实质是土地)又可以成为投资品,可以投资保值,也可以投机赚钱。

  这样,住房市场的购买行为就分为两类,一类是为了消费,另一类是为了投资或投机。社会上的低收入人群(即穷人)和绝大多数中等收入人群,买房或租房的目的是改善居住条件,更好地从事本职工作。而中等收入人群的高端人士和高收入人群(即富人),在满足居住需求之后,还有较多资金,就会考虑再买更多的房子,但目的已不是消费,而是投资保值。还有的人自己本没有多少钱,但头脑灵活、善于钻营,能够从银行或其他方面借来大量资金,购买大量住宅,转手倒卖赚大钱,这就是投机了。

  显然,对于社会上不同的购房需求,必须区别对待,特别是对中低收入人群的消费性住房需求,要有专门的制度安排。

  西欧、北欧许多国家房价长期稳定,最主要的原因,是穷人的住房由政府保障,普通工薪阶层的住房,通过参加非盈利的住宅合作社解决。二者合计,约占社会住房供应总量的一半。这些房子可以按规定的程序流转,但却不允许上市自由交易,即只能用于满足消费者的居住需求,不能成为投资投机的对象。此外,还有约一半的房子由开发商提供,并允许投资投机,让有钱人可以炒作房子赚钱,同时承担相应的投资风险。这种制度安排,在住房的居住功能与投资功能之间筑了一道“防火墙”,使开发商不能垄断全社会的住房供应,购房者因此具有较强的议价能力。我国80年代形成的改革思路,很大程度上也是借鉴了这些国家的经验。

  目前我国的城市住房制度存在的主要问题,是在指导思想上没有把广大劳动群众的消费性居住需求放在首位,对住房供应做分类设计,客观上让少数投资投机者的投资投机行为裹挟了劳动者的基本利益需求。

  发展市场经济,投资投机是题中应有之意。但应该看到,住房市场里的投资投机,与实体经济里的投资有重大区别。在生产领域中,资金(资本)与劳动力相结合,可以创造财富、产生新的价值,而在房市里投资投机,则不会创造任何价值,不过是在买房人之间转移价值而已。

  不论任何社会,劳动者都是人口的绝大多数。他们终日辛劳,挣钱养家,拿出自己的血汗钱买房或租房,目的是改善自己的生活条件,能够更好地工作,奉献社会。他们中的体力劳动者(蓝领),基本没有条件在房市里搞什么投资;有些脑力劳动者(白领)虽有条件,但都有自己的事业和人生追求,也没有时间和精力在房市里倒买倒卖瞎折腾。总之,广大劳动者买房是为了基本消费,而不是投资。这样,如何保证劳动者住房的消费属性,就成了住房制度设计必须考虑的问题,这是政府不可推卸的责任。

  我国现行住房制度的一个显著特征,是让中等收入人群的消费性需求,与少数有钱人的投资投机需求混在一起,到开发商的市场上竞争。投资投机需求的行为特点是为卖而买,不管价格高低,只要房价看涨就敢于出手,在倒买倒卖之间,不断推高房价。而消费性需求的行为特点则是买涨不买跌,房价看跌时犹豫不决怕吃亏,房价看涨时唯恐再涨,为了圆住房梦,咬着牙八方筹钱也要买。买下的房子很可能是投资投机者之前在低价位时的斩获,房市里的所谓穷人补贴富人,就是这样发生的。

  在这个问题上,开发商与投资投机者的利益完全一致,投资投机活动抬升了房价,开发商就能大发利市。开发商采用捂盘惜售,雇佣房托,传播虚假信息等手段让房价走高,投资投机客就可以继续稳赚不赔。他们不谋而合,共同合作了十几年,使中国城市的房价居高不下,尤其是在一、二线城市,包括大多数白领在内的工薪阶层已经没有能力买房了,买了房的也要作一辈子房奴。事实充分表明,要解决普通老百姓的住有所居问题,就必须改革住房制度,让满足一般老百姓基本住房需求的房子只是耐用消费品,而不能成为投资品。

  这里边恐怕还有一个理论性或观念性的问题,需要澄清,即如何看待房子的产权。现代产权理论认为产权是一组权利束,包括所有权、使用权,及其分解出的许多对资源进行配置的权利。在市场经济中,这些权利都受法律保护。具体到住房,所有权是产权,租赁权是产权,合作社住宅的排他性使用权也是产权,这些权利虽然有很大区别,但都可以保障权利人住有所居。例如,西方发达国家的住房自有率,少的百分之四、五十,多的百分之六、七十(个别国家达百分之八十),仍有很多人依靠租房或者购买合作社的不能上市交易的住房,解决居住问题。

  我们需要更正对产权理论的片面理解。例如,针对中低收入人群推出经济适用房,政府在土地供应、税收等方面优惠力度很大,按道理不允许上市才能保证房子的居住功能不产生异化。但政策却规定,5年以后允许上市。这一来,经济适用房就与商品房一样成为投资投机的对象,由此产生一系列乱象,违背初衷,终归失败。后来推出的公租房,仍然提出5年以后可以买断上市。笔者断言,按此实施下去,公租房也会产生异化。再后来又推出共有产权房,依然是终将允许上市。这些一以贯之的思路表明,有关政府部门对产权理论的认识存在误区,片面强调住房的所有权,而不注重保护住房的使用权、租赁权等其他权利。

  广大工薪阶层买房的目的是为了住,而不是为了卖,多数家庭在相当长的时间里,只可能拥有一套住房,期间的房价高了还是低了,对他们没有任何实际意义。就是说有没有所有权,对他们并不重要,重要的是居住权必须得到保护。我国现行住房制度片面强调住房的所有权,结果是突显了房子的投资功能,房价越炒越高,老百姓买不起,使他们的居住权受到严重侵害。

  从事投资投机活动的人,也包括开发商,只要资金来源正当,不偷税漏税,不搞权钱交易,不违法乱纪,就不能让他们对高房价承担责任。关键的问题在于制度设计存在缺陷,使投资投机失去根本制约。实际上,一旦房价失控,投机商、开发商甚至各类房产中介,在暴利驱使下,必然会产生各种违法活动。这时,政府就会出台短期调控措施,调控可能暂时抑制房价上涨,但也会打压老百姓的住房需求,甚至伤及整体经济,因此难以持久。只要稍有放松,投资投机又会卷土重来,房价又会高涨。如此循环往复,陷入恶性循环,这恐怕是我国城市住房市场的真实写照。要摆脱这样的尴尬局面,唯一的出路是按照把居住功能与投资功能区隔开的思路,深化住房制度改革。

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责任编辑:杜珂 | 版面编辑:刘潇
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