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2016年土地政策回顾与评述

2017年01月19日 21:42 来源于 财新网
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2016年的土地政策在继续强化耕地保护和节约用地的前提下,深化改革、稳中求进,出台了一系列稳增长、调结构、惠民生的用地政策,进一步加强了规划计划管理、推进了不动产统一登记和农村土地制度改革,提升了土地资源保障经济健康发展的能力
2016年的土地政策在继续强化耕地保护和节约用地的前提下,出台了一系列稳增长、调结构、惠民生的用地政策,进一步加强了规划计划管理、推进了不动产统一登记和农村土地制度改革,提升了土地资源保障经济健康发展的能力。图自东方ic

  文|王庆日   《中国土地科学》编辑部副主任

  唐健  中国土地勘测规划院地政研究中心主任

  2016年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年,也是推进结构性改革的攻坚之年。围绕经济发展总体安排,深入贯彻五大发展理念,落实五大政策支柱要求,服务于供给侧结构性改革,2016年的土地政策在继续强化耕地保护和节约用地的前提下,深化改革、稳中求进,出台了一系列稳增长、调结构、惠民生的用地政策,进一步加强了规划计划管理、推进了不动产统一登记和农村土地制度改革,提升了土地资源保障经济健康发展的能力。

  2016年主要土地政策回顾

  (一)土地利用规划计划政策

  严格土地规划和计划管理,是市场经济条件下坚守耕地和生态保护红线,  促进资源高效利用,保障经济持续健康发展的重要手段。贯彻中共关于空间规划体系的改革方向,满足经济社会发展对规划的新需求,2016年土地利用规划计划政策主要集中在三个方面:一是持续推进土地利用总体规划完善调整。《全国土地利用总体规划纲要调整方案》正式实施,方案确定了全国及各省、区、市规划调整后目标年的耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模等指标;明确了基本农田、建设用地结构和布局优化政策。二是改进与加强了土地计划管理。修订后的《土地利用年度计划管理办法》正式公布施行,办法突出了计划和规划的相关性,强调了计划对规划的落实作用,并细化了计划管理的程序,创新了多项具体制度;统筹安排了2016年土地利用计划指标,进一步落实了土地计划支持和激励政策。三是编制完成了京津冀协同发展土地利用总体规划,为近期京津冀协同发展的土地利用提供了行动纲领。

  (二)耕地保护政策

  党中央、国务院对加强耕地保护始终高度重视。十三五规划纲要、2016年1号文件都对进一步严格耕地保护提出了具体要求。贯彻落实中央文件要求,2016年耕地保护政策主要集中在三个方面:一是进一步完善了耕地占补平衡制度。国土资源部印发了《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》,要求通过旱改水等改造措施,对现有耕地质量进行提升,以数量补充和提质改造相结合方式落实耕地占补平衡任务。二是出台了《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》。明确了永久基本农田划定的目标任务、划定工作与规划调整的关系,强调了切实落实全面划定各项任务、对永久基本农田实行特殊保护的要求。三是强化耕地的生态环境管护。出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》、《土壤污染防治行动计划》、《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》等文件。

  (三)节约集约用地政策

  土地节约集约利用是推动绿色发展、建设生态文明的重要途径,是新型城镇化的战略选择。2016年的节约集约用地政策主要集中在实施人地挂钩政策、降低地耗目标、完善节地技术和用地标准等方面。一是制定实施人地挂钩政策。出台了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》,从用地标准、规划管控、计划安排、土地供应和农地挖潜等几个方面初步构建了人地挂钩机制的政策框架。二是落实单位GDP地耗下降目标。发布实施了《关于落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》,提出了到2020年末,各省(区、市)单位GDP地耗比2015年末下降不低于20%,年度下降率不低于4.36%的目标。三是出台城镇低效用地再开发政策。明确采取灵活的处置方式和开发模式,鼓励原土地使用权人自主开发、合作开发,合理分配土地收益。四是进一步完善节地技术和用地标准。印发了《关于推行节地生态安葬的指导意见》、《关于进一步完善城市停车场规划建设和用地政策的通知》,出台了《光伏发电站工程项目用地控制指标》等文件。

  (四)不动产统一登记政策

  建立和实施不动产统一登记制度,是党中央、国务院持续推进的一项重要改革任务。按照中央的精神和整体工作推进计划安排,2016年不动产登记政策主要集中在进一步细化制度建设,推进基础性工作及规范相关管理等几个方面。一是推进不动产登记制度建设。颁布实施《不动产登记暂行条例实施细则》,进一步规范了不动产登记行为,细化了不动产统一登记制度,确保方便登记和保护权益。印发实施《不动产登记操作规范》,进一步落实落细了登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的要求。二是推进了地籍区(子区)划分和不动产登记信息管理基础平台接入等基础性工作。三是规范了不动产登记收费管理,严格了不动产权证书和登记证明监制。

  (五)支持产业和经济社会发展的用地政策

  围绕供给侧结构性改革的要求,“三去、一降、一补” 的经济任务,2016年的土地管理工作依然以提高土地资源保障能力、促进经济稳定协调发展为主线,土地政策着力于做好重大工程和重大基础设施用地保障,支持新产业新业态发展和化解过剩产能,推进新型城镇化建设等方面。一是支持产业发展和化解过剩产能的土地政策。出台《关于支持旅游业发展用地政策的意见》,明确了保障旅游业发展用地供应、创新旅游新业态用地政策,加强旅游业用地服务监管等要求。出台《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》,提出了规划衔接、优化布局、指标单列、创新用地政策等推进农村一二三产业融合发展的土地政策。出台《关于落实国家产业政策做好建设项目用地审查有关问题的通知》,严格对产能过剩行业项目预审和审批管理。二是出台《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》。明确了强化规划引导和统筹、改进用地报批、做好征地补偿安置和实行先行用地等支持大中型水利水电工程建设的土地政策。三是出台《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》。明确了统筹各业各类用地、保障新型城镇化用地需求,创新土地管理方式、提高新型城镇化质量,维护进城农民土地权益、提升服务保障能力等政策措施。

  (六)支持扶贫攻坚的土地政策

  党的十八届五中全会、中央扶贫开发工作会议、全国易地搬迁工作会议明确提出要打赢脱贫攻坚战,采取超常规政策支持扶贫开发及易地扶贫搬迁。为了更好地发挥国土资源超常规政策特别是城乡建设用地增减挂钩政策对扶贫开发及易地扶贫搬迁的支持作用,2016年2月,国土资源部出台了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》。明确增减挂钩指标要向扶贫开发及易地扶贫搬迁地区倾斜,拓展贫困地区增减挂钩节余指标使用范围,规范扶贫开发增减挂钩节余指标使用管理,规范增减挂钩资金收益管理,维护农民合法权益等政策。

  (七) 农村土地制度改革试点政策

  进一步落实中央关于推进农村土地制度改革三项试点的总体安排,2016年结合试点探索成果,满足制度建设需求,财政部和中国银监会联合国土资源部相继出台了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》和《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》两项政策文件,为试点地区集体经营性建设用地土地增值收益和使用权抵押贷款管理提供了依据。另外,为增强改革试点的整体性、系统性和协调性,中央提出要进一步统筹协调推进农村土地制度改革三项试点,更好地实现改革目标。

  2016年主要土地政策评价

  总体来看,2016年土地政策以“五大发展”理念为引领,以问题为导向,以服务供给侧结构性改革为目标,进一步推进重点领域土地政策创新和制度改革,强化了规划对土地利用的控制和统筹协调作用,完善了最严格的耕地保护制度和节约用地制度,强化了土地政策维护权益、服务民生的作用。

  (一)以创新理念为引领, 推进重点领域土地制度改革和政策创新

  创新是引领发展的第一动力,居于国家发展全局的核心位置。创新理念的核心是通过深化改革和制度创新,破除制约发展的利益关系和体制机制障碍,实现发展动力或管理水平的提升。长期以来,土地管理服务于国家经济发展和资源保护,发挥了重要作用。但是,随着制度环境、人地关系、资源状况等因素的改变,一些土地制度的缺陷逐步显现,难以适应和满足管理需求。特别是进入经济新常态,国家实施了新型城镇化、生态文明建设、供给侧结构性改革等一系列战略举措,对土地管理提出了更新、更高的要求。适应新常态、满足新要求,近年来土地管理围绕保发展、保资源和保权益的工作重心,以创新理念为引领,持续推进土地制度改革和政策创新,极大地提升了土地治理能力。

  1.破解深层次问题,稳妥推进土地管理制度改革

  “建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”是中央关于深化土地管理制度提出的总目标和要求。而破解城乡二元土地制度、土地市场化配置程度低、政府和市场边界模糊等深层次问题,是实现改革目标的关键。落实中央要求,2016年持续稳妥推进了农村土地制度改革三项试点,33个改革试点建章立制,试制度、试成效,稳步推进各项改革工作。国家层面出台了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》、《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》,对农村集体经营性建设用地土地增值收益分配管理和使用权抵押贷款进行了规范,在关键改革环节上为试点地区指明了方向和提供了依据。为增强改革试点的整体性、系统性和协调性,更好地实现改革目标,中央要求进一步统筹协调推进农村土地制度改革三项试点,将土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市改革扩大到现有33个试点地区。另外,服务于改革的总体目标,2016年还进一步深化了规划体制改革,推进了“多规合一”试点;深化了耕地保护制度改革,探索了耕地占补平衡新途径;深化了不动产统一登记制度改革,推进了“四个统一”要求的落地。按照自然资源统一管理的要求,开展了自然资源资产产权制度、有偿使用制度及用途管制制度等研究,为相关改革奠定了基础。

  2.适应经济新常态,积极推进各项土地政策创新

  稳增长、调结构、惠民生、防风险是经济新常态下中央对做好经济工作提出的基本要求。适应新常态,服务经济发展需求,2016年国土资源部及相关部委出台和创新了一系列土地政策。一是创新了土地计划管理。对计划指标的测算方式、下达程序、管理方式、执行监督等进行了创新和完善,使土地计划管理制度更加适应新形势的发展需求;二是创新服务产业发展的用地政策。《关于支持旅游业发展用地政策的意见》、《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》等文件提出,通过土地利用总体规划调整完善、优先安排计划指标保障旅游用地及农村产业辅助设施用地。为支持旅游业发展,提出了采用按实际用途分类管理、灵活运用供地方式、允许集体建设用地发展乡村旅游等用地政策;三是创新重大基础实施用地政策。出台了《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》,完善了用地保障、用地报批、先行用地等政策;四是创新了推进城镇化建设的土地政策。出台《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》,提出了建立人地挂钩机制、实行建设用地“双控”行动、促进城镇低效用地再开发、推行多元化的用地供应制度、深化农村土地制度改革等多项创新政策;五是创新了增减挂钩政策,有效地支持了扶贫开发及易地扶贫搬迁工作。

  (二)以协调理念为引领,强化规划对土地利用的控制和统筹协调作用

  协调是持续健康发展的内在要求,是全面建成小康社会的重要途径。协调理念的核心是统筹兼顾、综合平衡,以区域协同、城乡一体发展为目标,统筹各种要素资源,形成平衡发展的新格局。规划是推进协调发展的重要手段,土地政策落实协调发展理念就是要按照中央关于优化国土空间开发格局的要求,进一步完善土地利用规划制度,通过解决规划之间不协调、管制能力差、区域协调机制缺乏等问题,更好地发挥规划对土地利用的控制、引导、统筹和协调作用,以促进国土空间开发格局优化和资源高效利用,保障区域协同、城乡一体化发展。

  1. 完善规划计划管理,严格土地用途管制

  在市场经济条件下,土地规划和计划作为一种资源配置的手段,其主要作用是用来弥补市场失灵的。科学的规划计划管理体制,是土地用途管制的基础,是实现土地空间优化、结构合理、利用高效的关键。2016年,《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)调整方案》实施,明确了全国及各省(区、市)调整后2020年的主要土地利用控制指标,提出了优化土地利用结构和布局的政策措施。通过规划调整完善,提升了规划的现势性、科学性与合理性,强化规划管理和用途管制。新修订的《土地利用年度计划管理办法》公布施行,对土地利用计划的指标测算方式、指标差别化管理、指标内涵及执行监督考核等进行了创新。土地计划管理的改进,进一步理顺规划计划关系,突出了计划对规划的落实作用;实行3年滚动编制、分年度下达,提高了计划的科学性和针对性;统筹增量和存量用地计划,减少新增建设占用耕地,加大存量用地盘活和补充耕地的力度,落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。

  2. 强化规划统筹协调,优化土地开发利用格局

  充分发挥规划对土地利用的统筹、协调作用,促进各类用地布局合理,产业与用地空间协同,区域、城乡用地布局优化,是实现协调发展基础保障。一是通过规划调整完善,优化土地结构和布局。《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)调整方案》明确,要结合生态文明建设、新型城镇化和新农村建设的要求,优化调整建设用地结构和布局,并提出合理安排“三生”用地空间,合理调整产业用地结构,优化城乡建设用地布局等措施,促进形成合理的区域、城乡用地格局;二是通过土地计划安排,统筹协调土地利用。2016年的土地利用计划安排依然坚持区别对待、有保有压的原则,服务于国家宏观经济发展目标,重点保障了基础设施建设、新型城镇化和新产业新业态、社会民生等用地需求,同时还充分发挥了土地计划对区域经济的支持作用,用地指标向贫困地区倾斜,推动了区域、城乡、产业的协调发展;三是通过实施区域规划,促进区域协同发展。《京津冀协同发展土地利用总体规划(2015~2020年)》围绕京津冀区域发展目标,统筹考虑区域土地利用、存在问题、发展方向,通过合理划定土地利用分区并严格管制规则,实现了区域空间开发格局的优化,促进了区域经济的协调发展。

  (三)以绿色理念为引领,完善最严格的耕地保护制度和节约用地制度

  绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。绿色理念的核心是促进人与自然和谐,坚持资源节约利用和环境保护,实现经济社会可持续发展。土地政策落实绿色发展理念就是要强化保护优先和节约优先战略,重点推进耕地保护和节约集约用地制度建设。长期以来,我国的耕地保护重数量、轻质量、轻生态,耕地占补平衡普遍存在“占多补少”、“占优补劣”、“占水田补旱地”等问题,导致耕地质量下降,耕地生态环境变差。同时,传统的外延式发展模式又导致土地利用粗放、效率低下,土地城镇化快于人口城镇化等问题。贯彻绿色发展理念,按照保障粮食安全和推进生态文明建设的要求,2016年的耕地保护制度和节约用地制度更加注重管理的全方位和精细化。

  1.数量、质量、生态“三位一体”管理,提高耕地保护的实效

  耕地作为重要的生产资料和生态资源,直接关乎国家的粮食安全和生态安全,实现耕地数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”是落实绿色发展理念,提升耕地保护实效的关键。2016年的土地政策在继续严控耕地数量的基础上,加大了耕地质量和生态的管护。在数量、质量管理方面,进一步强化规划管控,要求规划调整完善要对实有耕地和基本农田进行保护,做到“应保尽保、量质并重”。永久基本农田划定要将规划确定的全国15.46亿亩基本农田保护任务落实到用途管制分区和图斑地块,实现上图入库、责任到户,确保守牢永久基本农田;在占补平衡方面,提出了通过提质改造、补改结合落实占补平衡的创新举措。该措施的核心是通过土地整治将劣质、等级低的耕地质量提高,或者将旱地改为水田, 体现了耕地保护的数、质并重要求,有利于促进高标准农田建设和农业生态环境改善;在生态管护方面,提出了完善耕地保护补偿机制,根据土壤的生态环境状况对耕地进行分类,实施差别化管理,推行耕地轮作休耕制度,开展污染土壤的治理和修复等一系列政策措施。重视耕地生态管护是对耕地功能认识的升华,耕地本身为一个完整的生态系统,具有重要的生态服务价值。这些生态固管护措施实质上是运用不同的手段维护耕地的生态服务功能,而良好的耕地生态服务功能是保持耕地生产能力的基础。

  2.规模、强度“双管齐下”,严格节约集约用地管理

  实行建设用地总量和强度的“双控”是实现节约集约利用土地资源,推动生态文明建设和绿色发展的重要举措。《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》明确了 “以人定地”的建设用地规模控制措施,并从规划、计划、用地标准等方面细化了该政策。实施人地挂钩政策,一方面是对新型城镇化用地的保障,依据进城落户人口合理确定用地规模,确保用地供应;另一方面是对土地城镇化的制约,改变与人口脱节的建设用地的外延扩张、粗放利用模式,推进以人为核心的城镇化,强调人地和谐,提高土地的节约集约利用水平。《关于落实“十三五”单位国内生产总值建设用地使用面积下降目标的指导意见》明确将单位GDP地耗下降目标作为实施建设用地“双控”行动的重要抓手,提出了到2020年单位GDP地耗下降20%的建设用地使用强度控制目标,并对目标按省进行了分解。控制目标的提出以提升土地利用效率和土地投入产出水平为着力点,坚持了最严格的节约用地制度,健全了节约集约用地评估考核制度体系,确保了土地资源的高效利用,同时对于促进土地利用方式转变,加快产业升级改造,推动供给侧结构性改革,实现经济可持续发展也具有重要的意义。

  (四)以共享理念为引领,强化土地政策维护权益、服务民生的作用

  共享是发展的出发点和落脚点,是中国特色社会主义的本质要求。共享理念的核心是推进社会公平正义,坚持发展以人为本,注重民生,实现利益共享、均衡发展。落实共享理念的关键是要逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的保障社会公平正义的制度体系。长期以来,我国实行城乡二元的土地制度,城乡之间土地权利不等、配置方式不同、管制规则失灵,导致城乡之间土地增值收益分配不公,农民土地权益受损,城乡发展不平衡。同时,解决区域发展不均衡,贫穷地区发展缺动力等问题,也迫切需要安排差异化的、更加精准的土地政策。针对以上问题及需求,2016年,国土资源部及相关部门深入贯彻共享发展理念,以保障权益、助力扶贫为抓手,以实现城乡统筹和区域均衡发展为目标,出台了一系列有针对性的政策措施,发挥了重要的作用。

  1.完善改革配套措施,维护农民合法土地权益

  建立合理的土地增值收益分配机制是农村土地制度改革的核心,也是维护农民合法土地权益,确保共享发展成果的关键。依据2015年底印发的《深化农村改革综合性实施方案》,征地制度改革和集体经营性建设用地入市改革都提出要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,保障农民公平分享土地增值收益,特别是对于这两项关联性很强的改革,如何实现国家和集体在土地征收与集体经营性建设用地入市所取得的土地增值收益大致均衡,既能保持城市建设相对稳定的资金来源,又能最大限度地维护农民的权益,成为顺利推进两项改革的关键。《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》规定,集体经营性建设用地入市或再转让的增值收益,国家要征收20%-50%的调节金,以及调节金如何征收和使用管理等。该办法的出台,一是完善了农村土地制度改革的配套措施,为试点改革指明了方向;二是明确了收益与责任对等、权利与义务统一的原则,即集体经营性建设用地入市应履行与国有建设用地同等义务;三是规范了集体经济组织内部的收益分配关系,维护了农民的合法权益,为国家、集体、个人共享土地增值收益提供了制度保障。完善集体土地权能,确保集体土地和国有土地同等入市、同权同价,是实现共享发展的基础。允许集体经营性建设用地和宅基地使用权抵押,是农村土地产权制度的重大创新。《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》从总体要求、抵押物范围、价值评估、抵押物处置、风险担保机制等方面,对推进集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作进行了规定。办法的出台,是土地和金融联动推进土地制度改革的重大成果,对于显化集体土地资产、补充农村产业发展资金、提供惠农利民服务等都具有重要意义。

  2.运用多种政策措施,助力精准扶贫精准脱贫

  贫困地区是全国全面建成小康社会的短板,打赢脱贫攻坚战,是促进贫困地区人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措。落实党中央关于采取超常规政策支持扶贫开发及易地扶贫搬迁的要求,国土资源部出台了一系列超常规、“含金量”高的支持政策。在保障脱贫攻坚用地需要方面,《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)调整方案》提出,优先安排社会民生、脱贫攻坚发展用地。《2016年全国土地利用计划》明确,为国家扶贫开发工作重点县每年专项安排600亩用地计划指标,并要求各省在分解下达计划时要单独列增,确保落实到重点扶贫县。用地计划指标向贫困地区倾斜,实质上是赋予了贫困地区更多的土地发展权,是土地政策更加精准地发挥宏观调控作用的表现;在土地整治项目扶贫方面,《土地整治“十三五”规划》中明确,新增费分配和高标准基本农田建设年度补助资金下达时,要重点向贫困地区倾斜。通过资金捆绑土地整治项目扶贫,实质上是通过改变贫困地区生产生活环境,进而提升区域竞争力,激发贫困地区的后发优势,变 “输血”型扶贫模式为“造血”型模式;在创新土地政策扶贫方面,《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》提出,允许集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地搬迁扶贫搬迁的贫困老区,将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。该政策创新实质上是扩大了指标交易的市场,改变了供需关系,建立了一个更大范围的反哺通道,更多地显化了土地级差收益,进一步释放了政策红利。经估算,增减挂钩节余指标由县域扩大到省域,能增加25%~30%左右的土地收益。因此,用好用活增减挂钩政策助推扶贫攻坚,不仅可为搬迁农民安置提供用地保障,还能为贫困地区农民建房、基础设施建设及产业发展提供资金来源,对于推动贫困地区经济社会发展具有重要作用。

责任编辑:杜珂 | 版面编辑:李丽莎
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