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刘鹏:基层市场监管孱弱 仅靠中央三令五申难改观

2017年04月11日 13:34 来源于 财新网
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基层市场监管体系能力的建设应当放在下一阶段监管改革的重中之重,否则其他的一切改革成果都有可能因为无法落地而徒有其表
近日,由人民大学国发院发布的《打造社会主义市场经济监管体系3.0 版》报告提醒,无论顶层设计如何科学专业,如果基层监管的能力难以提升,即便再好的监管政策也难以在地方最后落地实施,因为基层直接面对监管对象与任务,对于监管政策的理解和执行存在一定的自由裁量空间。东方IC

  【财新网】(记者 周东旭)基层市场乱象百出,监管的孱弱局面是否能够得到根本改变?近日,由人民大学国发院发布的《打造社会主义市场经济监管体系3.0 版》报告提醒,无论顶层设计如何科学专业,如果基层监管的能力难以提升,即便再好的监管政策也难以在地方最后落地实施,因为基层直接面对监管对象与任务,对于监管政策的理解和执行存在一定的自由裁量空间。

  报告由国发院研究员、人大公管学院副教授刘鹏执笔。刘鹏分析,尽管本届政府改革非常强调监管力量进一步下沉,充实和加强基层监管机构能力建设,但是,由于市场监管一定程度上与地方经济发展激励不相容,同时,市场监管事权在中央和各级政府之间的分配并不清晰,地方政府对监管投入也没有太大激励,导致基层监管能力孱弱的局面在短期内很难得到根本改变,仅仅依靠中央政府的三令五申和文件要求难以真正起到实际效果。

  报告将1992年至今的市场监管体系划分为三个版本。从1992年到2001年的近十年间,中国市场监管体系主要处于初步建立阶段,在定位上并没有完全独立出来,与宏观调控职能合并在一起,在内容上主要以机构改革与成立新的监管机构为主。从2002年到2012年的十年间,中国市场监管体系开始处于全面建设阶段,在定位上和宏观调控独立出来,开始探索从垄断监管、准入监管以及大部制协调监管的内涵上来提升市场监管的质量。

  2013年至今为3.0版本。报告认为,在建设3.0版本的市场监管体系中,政府监管开始逐渐摆脱越来旧式的“命令-控制型”监管传统,由原来主要依靠行政工具转而改为广泛使用经济、法律、信息披露、科技等多种工具。

  市场经济改革本身的艰辛以及多年来所沉积的政府职能转移等老大难问题,也使得市场监管体系改革在实施过程中面临挑战。报告列举了十个方面的具体挑战。

  比如,市场监管体系改革是否需要顶层设计?报告表示,虽然2014年6月国务院发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》,被视为此轮市场监管体系改革的顶层设计,比如,提出推进城市管理等领域跨部门、跨行业综合执法,集中执法,加快县级政府市场监管体制改革等,但是,也应承认,现阶段的市场监管体系改革在许多中微观层面的内容上,都是地方政府主导和推动。所以,是否需要将市场监管体系改革议题纳入到更高层面的机构加以协调,或者出台更加具有强制性的改革意见和标准,值得进一步思考。

  比如,去垂直管理能否遏制地方保护主义?报告介绍,自2013年以来的去垂直管理体系改革,其目的在于更好地界定市场监管事权和责任划分,避免出现问责不清的问题。然而将市场监管的大部分事权都划给地方政府,在目前经济发展仍然是地方政府重要目标的环境下,会否使得地方政府在面临经济发展、社会稳定以及其他多目标任务的时候,将市场监管作为牺牲品加以忽视,进而再度引发可能的市场监管地方保护主义,需要加以密切关注和警惕。

  再比如,大数据监管会否变成华而不实的口号?报告认为,基于大数据的智慧监管方式不仅仅是可选的策略,更是一种必然的选择。然而,虽然各级政府部门都掌握着大量的基础数据,但由于没有经过系统整理,相对分散且可用性较低。而且,大多数系统和项目独立封闭运行,发展水平不一,数据资源集中在部门内部,人为造成隐形的“屏障”,加之“条块分割”和“部门利益”,数据的整合程度较低,大数据监管往往被分割为形形色色的信息孤岛。

  为此,报告建议更加重视市场监管的顶层设计与创新、更加重视食品药品等技术性较强的重点风险领域的专业化监管建设,等等。

  报告还建议,基层监管体系能力的建设应当放在下一阶段监管改革的重中之重,否则其它的一切改革成果都有可能因为无法落地而徒有其表。为此,应该重点寻找制约基层市场监管部门能力提升的关键因素,并制定基层市场监管机构能力建设通行标准,进一步明确中央和地方各级政府对于基层市场监管部门能力建设责任与义务,在人、财、物等资源要素投入上予以优先保障。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王永
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