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机场车站的“天价面”难题有望突破?

2017年04月13日 13:32 来源于 财新网
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没有公开、严格地执法,是造成这些机场、车站、高速公路、港口码头企业长期存在不合理定价的主要原因之一
清明节前,江苏物价局官方网站于2017年3月21日在公众参与栏目公布了《江苏省相对封闭区域内商品和服务价格行为规范》(征求意见稿)。视觉中国

  文︱刘旭

  同济大学知识产权与竞争法研究中心研究员

  清明节前,江苏物价局官方网站于2017年3月21日在公众参与栏目公布了《江苏省相对封闭区域内商品和服务价格行为规范》(征求意见稿)。虽然征求意见稿页面没有说明接受社会反馈意见的通讯地址、电子邮件地址,也没有说明征求意见截至日期,但是因为该行为规范涉及到机场、学校、车站、高速公路、港口码头配套服务的定价行为,直接关系老百姓日常生活,所以很快受到各界关注,并被多家媒体报道。

  在《扬子晚报》2017年4月6日题为《机场车站服务区商品拟价格备案》的报道中,记者回顾了:禄口机场“天价面”事件、高速公路服务区一瓶矿泉水是市区几倍价格、高铁车站一包面巾纸价格也比市面上翻番等江苏本地的相关热点新闻。实际上,这样的新闻早已在全国各地不再是新闻。许多机场、学校、车站、高速公路及其服务区、港口码头等公共服务场所,都存在日常用品销售价格过高的现象,一些地方也出现过承租商户对消费者价格欺诈的现象,与名扬全国的“青岛天价虾”、“哈尔滨天价鱼”遥相呼应。而在发改委系统开通的12358价格举报平台上,机场、学校、车站、高速公路、港口码头的价格举报与投诉更是“常客”。

  机场、车站、高速公路、港口码头等由于特殊地理位置、安全或管理需要,往往具有一定自然垄断属性。虽然从公共交通市场来看,在中短途旅行市场,高铁、民航之间,高铁与高速路交通出行之间可能存在竞争关系,但对于广大乘客而言,机场、车站、高速公路、港口码头等公用企业往往是日常生活绕不开的。全国中小学校、大专院校多为事业单位,且主要定位于提供非营利性的教育服务,并在定价上受到教育主管部门和物价部门的监管。但是,在涉及到后勤保障方面,也往往成为生活在校园内的师生绕不开的服务和商品供给者。因而这些企业,以及提供商品、服务有偿供给的事业单位往往可以被依据《反垄断法》推定具有市场支配地位,进而有义务遵守该法有关禁止滥用市场支配地位行为的规定,例如不得以过高定价剥削消费者,不得强行搭售,不得指定消费者只能与特定商户交易等行为。

  但是,在《反垄断法》生效近9年来,全国31个省份发改委系统和工商系统仍还没有适用《反垄断法》查处机场、车站、高速公路、港口码头滥用市场支配地位的案例,而是仍旧继续沿用处罚力度弱,处罚决定无需全文网上公开的《价格法》或《反不正当竞争法》。由此可见,没有公开、严格地执法,是造成这些机场、车站、高速公路、港口码头企业长期存在不合理定价的主要原因之一。

  除了机场、学校、车站、高速公路及其服务区、港口码头等公共服务、商品的供给者自身可能实施违反《反垄断法》的垄断协议、滥用市场支配地位行为外,他们将自己管理的场所内的商铺出租给第三方时,第三方商铺也可能基于这些场所的特殊消费场景而提高商品或服务价格。而这也是江苏物价局计划通过《江苏省相对封闭区域内商品和服务价格行为规范》加以规制的。

  诚然,由于机场、学校、车站、高速公路及其服务区、港口码头等相对封闭的公共场所的管理者为了能够实现利润最大化,会倾向于向第三方商铺收取较高的租金,所以必然会导致第三方商铺不得不把这些成本转嫁给消费者。但是,这些相对封闭公共场所的管理者往往会把同一类服务与商品经营向多家第三方商铺开放,以便收取更多租金。如果第三方商铺之间是存在激烈价格竞争的,那么经过优胜劣汰,最终仍旧能在同一相对封闭的公共场所提供同类产品或服务的,只可能是少数区位好、竞争力强的几家企业,进而提升这些企业与相关公共场所的谈判力,争取降低租金或扩大承租商铺面积、改善经营条件等。这虽然有利于消费者,但往往会造成部分第三方商铺因亏本而退出,最终不利于相对封闭公共场所的管理者实现租金利润的最大化。所以,这些管理者往往也就不排除可能会纵容第三方商铺实施垄断协议、价格欺诈,甚至自己出面帮助组织第三方商铺实施垄断协议,从而缓解第三方商铺间的竞争。

  《江苏省相对封闭区域内商品和服务价格行为规范》(征求意见稿)明确倡导相对封闭公共场所管理者通过完善管理机制,预防其管理场所范围内承租商铺出现价格欺诈、价格操纵行为,无疑是进步的。

  例如,该征求意见稿第八条第一款规定:“相对封闭区域内的经营者或者管理单位应当选择与相应区域消费人群基本需求密切相关、消费量大且价格相对稳定的商品和服务项目进行公布。”

  又如,该征求意见稿第九条第一款规定:“相对封闭区域的管理单位应当按照有利于市场竞争的原则,以公开竞价等合理竞争方式选择经营者,并建立健全内部价格管理制度,引导经营者价格自律,畅通消费者投诉举报渠道。”

  但是,该征求意见稿第十三条还规定:“(机场、学校、车站、高速公路及其服务区、港口码头等)相对封闭区域内的经营者和管理单位场地交由他人从事购物、餐饮、娱乐等经营活动的,应当审慎选择实际经营者,并强化对其监督管理。因疏于管理,实际经营者在经营活动中发生价格违法行为的,相对封闭区域经营者和管理单位依法承担相应的法律责任。”考虑到价格串谋往往具有隐蔽性,这样的规定对机场、学校、车站、高速公路及其服务区、港口码头等相对封闭区域的管理者则难免有些强人所难。

  如果机场、学校、车站、高速公路及其服务区、港口码头等相对封闭区域的管理者或其员工事实上参与或协助第三方商铺实施价格欺诈、价格串谋操纵行为,应当依据《价格法》、《反垄断法》追究管理者或其员工的责任。但是,如果缺乏证据证明机场、学校、车站、高速公路及其服务区、港口码头等相对封闭区域的管理者或其员工参与实施前述违法行为,或者为其提供便利,或者为相关执法调查、消费者举报造成妨碍,就不宜笼统地按疏于管理来处罚。

  瑕不掩瑜。《江苏省相对封闭区域内商品和服务价格行为规范》(征求意见稿)是否会最终更加清晰地说明或列举,机场、学校、车站、高速公路及其服务区、港口码头等相对封闭区域的管理者因疏于管理,而导致第三方商铺在经营活动中发生价格违法行为的具体情况,细化前述规定仍尚未可知。但是,江苏物价局能够在全国范围内率先一步对机场、学校、车站、高速公路及其服务区、港口码头等消费场景多发常见的价格违法行为提出引导合规的办法,积极地回应民生领域的社会关切,无疑是非常值得肯定的。只是,最终该规范能够全面有效落实,并带动反垄断执法真正下沉到基层,在机场、学校、车站、高速公路及其服务区、港口码头等相对封闭区域遍地开花,让广大消费者分享有效竞争带给各个市场环节的福利与效率提升,则还有待江苏各级物价监督与反垄断执法部门用实践来证明。

  无论江苏,还是其他省份,无论是否能推出更有针对性的规范,机场,学校,车站,码头等相对封闭性公共场所涉嫌违反《反垄断法》、《价格法》的行为是否能及时被查处,还得依赖广大消费者,包括广大在校师生,一起学法用法,通过拨打举报电话,通过各种平台推进并监督反垄断执法,价格执法,捍卫自身的合法权益。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王永
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