财新传媒
观点网 > 聚焦 > 正文

如何界定土地征收中的“公共利益”

2017年04月18日 13:16 来源于 财新网
可以听文章啦!
法律必须对作为土地征收前提的公共利益进行界定和限定,唯如此,土地制度才能向前发展
共利益作为土地征收的前提,应该说是法律界共识,为了公共利益需要才可以征收土地,否则不应该征收土地。但在改革开放将近40年后,在土地财政高歌猛进20多年后,公共利益是不是土地及房屋征收的前提值得探讨。图自视觉中国

  文 | 蔡乐渭

  中国政法大学法学院副教授

  公共利益作为土地征收的前提,应该说是法律界共识,为了公共利益需要才可以征收土地,否则不应该征收土地。但在改革开放将近40年后,在土地财政高歌猛进20多年后,公共利益是不是土地及房屋征收的前提值得探讨。我们从法律规定和执行情况一步步展开讨论。

  首先看法律规定。1949年后,就有相关的法律法规。1953年的《国家建设征用土地办法》尽管没有明确提出公共利益这一概念,但第二条有相关规定,称“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、交化建设等所需用之土地,均依本办法征用之”。这意味着当时的情形之下,是把厂矿、铁路、交通、铁路、国防、文化、卫生等等视为公共利益范畴。

  50年代后进入60、70年代,法律一度受到冲击。上世纪80年代,为了适应改革开放,制定了《国家建设征用土地条例》,对公共利益有所规定,称”国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业,需要征用集体所有的土地时,必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营“。当时所谓征用包括现在的征收和征用。该条例将之前《国家建设征用土地办法》相对比较详细的公共利益的列举,整合成了经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业四方面,公共利益这个概念被进一步抽象化。

  之后,1986年出台的《土地管理法》中有关公共利益内涵和1982年的条例一样。直到1998年,改革开放20年,尤其是90年代以后,土地征收比较频繁,各种问题开始集中呈现。在这一背景下,国家修订《土地管理法》,首次正式明确公共利益作为土地征收的前提。在这部法律中,公共利益从原来的有所列举,有所分类,到把所有列举分类去掉,公共利益概念彻底抽象化。

  进入21世纪后,《宪法》和《物权法》等也都规定为公共利益才可以征收土地。没有对公共利益进行界定和列举。

  在实践层面,由于法律没有对公共利益界定和列举,到底什么是公共利益,哪些事项可以界定为公共利益?很大程度实际上是政府说了算,公民对一个事项到底是不是公共利益,几乎没有知会的余地,法院也基本回避对某一个事项是不是公共利益的认定。

  近十多年来,土地征收,城市房屋征收领域矛盾越来越激烈。2011年,国务院制定了《国有土地房屋征收与补偿条例》,其中第八条对公共利益是进行了列举,应该说这是一个巨大进步。如果这条得以贯彻实施,它可以作为土地征收中的非常有益的借鉴。

  此外,2015年2月,全国人大常委会决定授权国务院在北京市大兴区、四川省郫县、四川省泸县等33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定,核心是试点集体经营性建设用地入市。这个试点应该说一定程度上可以缩小土地征收的范围。但在这个决定里面,仍然没有提到到底什么是公共利益以及公共利益的范围是什么。即便是全国范围内铺开也没有办法解决土地的公共利益问题。

  再者,2016年11月中共中央、国务院发布关于完善产权保护制度,依法保护产权的意见,里面提出要完善土地房屋等财产征收征用的法律制度,合理界定公共利益范围,细化规范征征用法定权限程序。这个要求如果能够得以贯彻,也是巨大进步。

  根据近年来的发展,可以看到,对公共利益进行界定似乎是一个趋势,但目前为止也仅仅是一个趋势而已,实际问题到底有没有解决?从实际情况看,尽管强调要收窄土地征收范围,对公共利益进行限定,但实际做法并不是如此。有些地方政府甚至明确的把公共利益淡化。

  从以上分析,我得出的结论是,实践中公共利益好像已不再是土地征收前提,公共利益会不会复活,有待观察,这是事实评判。

  我认为法律必须对作为土地征收前提的公共利益进行界定和限定,唯如此,土地制度才能向前发展。首先,这是市场经济本身的要求,市场经济是法治经济,要求对产权进行相对完善的保护。

  其次,权利意识的觉醒。应该说土地权利是现代农民最重要的权利,土地也是农民最重要的财产。在过去30多年的征收实践中,应该说农民的土地权利受到了巨大的损害。但农民的权利意识正在觉醒,他们开始关注并且以自己的实际行动来保护自己的权利。

  最后,这也是土地保护的需要。多少年来一直在强调土地总量,但是人均土地占有量不足,需要保护。在经济建设背景下,土地浪费的情形比较普遍。如果严格的按照公共利益的需要来设定的话,有利于保护土地,至少可以减少因征收而引起土地浪费。

  既然公共利益这么重要,需要界定和限定,那立法应该怎么界定?有的学者认为不能靠列举,我的观点略有不同,我认为应当正面概括+负面列举,辅之程序保障。

  正面列举是要对公共利益进行界定,同时对显而易见的公共利益的事项进行列举。负面列举意味着某些显然不是公共利益的事项,比如明确把房地产开发排除在公共利益之外。另外辅之以程序保障,因为有一些事项到底是不是属于公共利益是值得探讨,对这样的事项,如果有严格程序来确定它是否属于公共利益,对解决公共利益争议而言是意义的。

  本文系2017年4月16日,作者在北京大学宪法与行政法研究中心与北京市才良律师事务所举办的“土地房屋征收拆迁制度发展与挑战”高峰论坛上的发言,财新记者单玉晓整理,未经作者审阅

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王丽琨
文章很值,赞赏激励一下
赞 赏
首席赞赏官虚位以待
赞赏是一种态度
  • 1
  • 3
  • 6
  • 12
  • 50
  • 108
其他金额
金额(元):
赞 赏
财新传媒版权所有。
如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
推广

财新微信

2017年05月26日    20:48
【国海证券:第一大股东近日增持4438万股】公司第一大股东广西投资集团通过其全资子公司广投金控于5月22日至26日期间,增持公司股份4438.22万股,占公司总股本的1.05%。广西投资集团此前披露计划增持不超过公司总股本4%的股份。
2017年05月26日    20:48
【海格通信控股子公司中标5.84亿元中移动采购项目】公司控股子公司广东海格怡创科技有限公司正式成为《中国移动2017-2019年网络综合代维服务采购项目》4个省份的中选单位之一,预计中选合同额约58,445.93万元,约占公司最近一个经审计会计年度总收入的14.19%。
2017年05月26日    20:46
【阿里巴巴入股联华超市 成第二大股东】阿里巴巴与百联集团合作的第一只靴子落地。5月26日,阿里巴巴集团宣布向易果生鲜收购联华超市(0980.hk)18%的内资股股权,成为联华超市第二大股东。本次交易为阿里巴巴和百联两大集团在未来商超业务的合作建立起资本的纽带。线上线下两大全业态巨头之间的新零售融合,将率先从商超业态展开。(记者 王琼慧)
2017年05月26日    20:46
【青海华鼎发生管理层收购 实控人将发生变更】威特达股东郭锦凯转让部分股权,公司董事长以其实际控制的溢峰科技受让郭锦凯持有的威特达51%的股权。本次股权转让完成后,公司的实际控制人将由青海省国资委变更为公司董事长兼首席执行官于世光和夫人朱砂。
2017年05月26日    20:18
【奥维通信实控人将变更为董勒成 31日起复牌】公司控股股东杜方及一致行动人杜安顺、王崇梅已与瑞丽市瑞丽湾旅游开发有限公司签署《股份转让协议》。杜方、杜安顺、王崇梅拟将其持有的27.95%公司股份转让给瑞丽湾。本次权益变动后,瑞丽湾将直接持股27.95%,成为公司第一大股东,公司实际控制人将变更为董勒成。公司股票将于2017年5月31日开市起复牌。
2017年05月26日    20:15
【华泰证券拟定增募资260亿元 补充资本金及运营资金】公司拟向不超过十名的特定投资者发行不超过10.88亿股,合计募集资金不超过人民币260亿元,扣除发行费用后将全部用于补充公司资本金和营运资金,以提升公司的市场竞争力和抗风险能力。
2017年05月26日    20:15
【证监会5月26日核发7家公司IPO批文】其中上交所主板:营口金辰机械股份有限公司、四川华体照明科技股份有限公司、广东迪生力汽配股份有限公司、苏州易德龙科技股份有限公司;深交所中小板:金龙羽集团股份有限公司、深圳市美格智能技术股份有限公司;深交所创业板:深圳市杰恩创意设计股份有限公司。上述企业筹资总额不超过23亿元。(上周核发10家,募资总额为63亿元)
2017年05月26日    19:46
【天目药业重组拟收购海南伊顺药业】公司披露重组进展,本次重组标的为海南伊顺药业有限公司,主营业务为粉针剂、冻干粉针剂、滴丸和原料药的生产销售。本次重大资产重组采取的交易方式可能以发行股份及支付现金方式交易,尚未最终确定。
2017年05月26日    19:45
【格力电器董事短线交易 282万元收益归公司所有】公司董事徐自发短线交易,2016年11月24日,其委托某券商营业部以26.39 元/股的价格买入公司股票575,300股。2017 年5月22日,徐自发再次委该营业部以33.45元/股的价格卖出公司股票400,825股。经公司确认,本次交易虽然距离短线交易6个月的禁售期要求相差2天,但仍然构成短线交易。上述短线交易产生的收益282万元将收归公司所有。
2017年05月26日    19:36
【建投能源:控股股东减持1%股份】公司控股股东河北建设投资集团有限责任公司5月25日通过深圳证券交易所以大宗交易方式减持了其所持有的公司股改限售股已达公司总股本的1%。减持完成后,目前控股股东持有公司65.63%股份。