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如何界定土地征收中的“公共利益”

2017年04月18日 13:16 来源于 财新网
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法律必须对作为土地征收前提的公共利益进行界定和限定,唯如此,土地制度才能向前发展
共利益作为土地征收的前提,应该说是法律界共识,为了公共利益需要才可以征收土地,否则不应该征收土地。但在改革开放将近40年后,在土地财政高歌猛进20多年后,公共利益是不是土地及房屋征收的前提值得探讨。图自视觉中国

  文 | 蔡乐渭

  中国政法大学法学院副教授

  公共利益作为土地征收的前提,应该说是法律界共识,为了公共利益需要才可以征收土地,否则不应该征收土地。但在改革开放将近40年后,在土地财政高歌猛进20多年后,公共利益是不是土地及房屋征收的前提值得探讨。我们从法律规定和执行情况一步步展开讨论。

  首先看法律规定。1949年后,就有相关的法律法规。1953年的《国家建设征用土地办法》尽管没有明确提出公共利益这一概念,但第二条有相关规定,称“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、交化建设等所需用之土地,均依本办法征用之”。这意味着当时的情形之下,是把厂矿、铁路、交通、铁路、国防、文化、卫生等等视为公共利益范畴。

  50年代后进入60、70年代,法律一度受到冲击。上世纪80年代,为了适应改革开放,制定了《国家建设征用土地条例》,对公共利益有所规定,称”国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业,需要征用集体所有的土地时,必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营“。当时所谓征用包括现在的征收和征用。该条例将之前《国家建设征用土地办法》相对比较详细的公共利益的列举,整合成了经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业四方面,公共利益这个概念被进一步抽象化。

  之后,1986年出台的《土地管理法》中有关公共利益内涵和1982年的条例一样。直到1998年,改革开放20年,尤其是90年代以后,土地征收比较频繁,各种问题开始集中呈现。在这一背景下,国家修订《土地管理法》,首次正式明确公共利益作为土地征收的前提。在这部法律中,公共利益从原来的有所列举,有所分类,到把所有列举分类去掉,公共利益概念彻底抽象化。

  进入21世纪后,《宪法》和《物权法》等也都规定为公共利益才可以征收土地。没有对公共利益进行界定和列举。

  在实践层面,由于法律没有对公共利益界定和列举,到底什么是公共利益,哪些事项可以界定为公共利益?很大程度实际上是政府说了算,公民对一个事项到底是不是公共利益,几乎没有知会的余地,法院也基本回避对某一个事项是不是公共利益的认定。

  近十多年来,土地征收,城市房屋征收领域矛盾越来越激烈。2011年,国务院制定了《国有土地房屋征收与补偿条例》,其中第八条对公共利益是进行了列举,应该说这是一个巨大进步。如果这条得以贯彻实施,它可以作为土地征收中的非常有益的借鉴。

  此外,2015年2月,全国人大常委会决定授权国务院在北京市大兴区、四川省郫县、四川省泸县等33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定,核心是试点集体经营性建设用地入市。这个试点应该说一定程度上可以缩小土地征收的范围。但在这个决定里面,仍然没有提到到底什么是公共利益以及公共利益的范围是什么。即便是全国范围内铺开也没有办法解决土地的公共利益问题。

  再者,2016年11月中共中央、国务院发布关于完善产权保护制度,依法保护产权的意见,里面提出要完善土地房屋等财产征收征用的法律制度,合理界定公共利益范围,细化规范征征用法定权限程序。这个要求如果能够得以贯彻,也是巨大进步。

  根据近年来的发展,可以看到,对公共利益进行界定似乎是一个趋势,但目前为止也仅仅是一个趋势而已,实际问题到底有没有解决?从实际情况看,尽管强调要收窄土地征收范围,对公共利益进行限定,但实际做法并不是如此。有些地方政府甚至明确的把公共利益淡化。

  从以上分析,我得出的结论是,实践中公共利益好像已不再是土地征收前提,公共利益会不会复活,有待观察,这是事实评判。

  我认为法律必须对作为土地征收前提的公共利益进行界定和限定,唯如此,土地制度才能向前发展。首先,这是市场经济本身的要求,市场经济是法治经济,要求对产权进行相对完善的保护。

  其次,权利意识的觉醒。应该说土地权利是现代农民最重要的权利,土地也是农民最重要的财产。在过去30多年的征收实践中,应该说农民的土地权利受到了巨大的损害。但农民的权利意识正在觉醒,他们开始关注并且以自己的实际行动来保护自己的权利。

  最后,这也是土地保护的需要。多少年来一直在强调土地总量,但是人均土地占有量不足,需要保护。在经济建设背景下,土地浪费的情形比较普遍。如果严格的按照公共利益的需要来设定的话,有利于保护土地,至少可以减少因征收而引起土地浪费。

  既然公共利益这么重要,需要界定和限定,那立法应该怎么界定?有的学者认为不能靠列举,我的观点略有不同,我认为应当正面概括+负面列举,辅之程序保障。

  正面列举是要对公共利益进行界定,同时对显而易见的公共利益的事项进行列举。负面列举意味着某些显然不是公共利益的事项,比如明确把房地产开发排除在公共利益之外。另外辅之以程序保障,因为有一些事项到底是不是属于公共利益是值得探讨,对这样的事项,如果有严格程序来确定它是否属于公共利益,对解决公共利益争议而言是意义的。

  本文系2017年4月16日,作者在北京大学宪法与行政法研究中心与北京市才良律师事务所举办的“土地房屋征收拆迁制度发展与挑战”高峰论坛上的发言,财新记者单玉晓整理,未经作者审阅

责任编辑:张帆 | 版面编辑:王丽琨
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